中央提加强改革“顶层设计”的台前幕后

　　编者按：“顶层设计”，是系统工程的专有名词。在2011年中央经济工作会议上，明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。那么，什么是改革的顶层设计？为什么在第十二个五年规划之初提出这一概念？顶层设计包含哪些内容？如何实现加强改革顶层设计的

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　　改革“顶层设计”的内涵是什么？

　　近日，参与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(下称《建议》) 中共中央财经领导小组办公室副主任接受了《新世纪》周刊记者采访。就建议起草的有关情况以及他对相关问题的理解作了阐述。

　　刘鹤，58岁，中共中央财经领导小组办公室副主任。他是《建议》的主要执笔人之一。因工作关系，参与过从“八五”“九五”“十五”“十一五”四个五年计划的筹备工作，对国家制定长期规划的工作可谓知之甚深。刘鹤本人是经济学家，是“中国经济五十人论坛”的发起人。

　　问：在谈到推进各方面改革时，《建议》用了“重视改革顶层设计和总体规划”这个表述，这个新词有何意义？另外，说到改革的优先顺序，汇率、费改税和资源税、资源产品价格改革，等等，会有一个什么样的顺序？

　　刘鹤：“顶层设计”指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。提出这个问题，最主要的原因就是中国改革30多年，现在到了一个新阶段。我们积累了丰富的经验，在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进，在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。具体的顺序是一个复杂的问题，需要根据实际情况做出安排。

　　问：资源性产品和要素价格改革，《建议》列得较细。这些年，改革呼吁不断，但一直是走走停停，可能与政府权力较大，又担心通胀影响增长有关。这次的决心如何，会不会在考虑实施的时候又因担心波动而停顿？

　　刘鹤：最近油价调整了，资源税也在一些地方试验，我们会从实际出发加快推进改革。以什么机制调整价格，存在很多技术性环节的问题。我想指出，对“供求决定价格”的理解需要深化。最近，我与美国同行讨论时了解到，同样是电价，同样说供求，我们和美国人的理解是不一样。美国涉及公共产品价格的决定需要通过模型(model)精细测算，通过听证，然后再到州政府批准。消费者、生产者收益或损失算得非常细，不是我们理解的那么简单。现实往往与微观经济学理论不一样。理论是静态的，没有限定具体利益关系。这种经济体只存在于虚拟的孤岛，在现代社会中不存在。逐步理顺资源产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，关系国计民生，需要非常科学和审慎。

　　问：我们注意到，对汇率改革，《建议》中加了一个定语，“以市场供求为基础的”有管理的浮动汇率制度。这确认了今年6月以来的汇改。

　　刘鹤：这个表述已有共识，就是渐进式改革。我们希望国际社会能理解几个基本问题：首先，美国失业不是中国汇率造成的，因为美国现在的失业主要在建筑业，而不是制造业，失业群体缺乏市场技能，他们的失业与人民币汇率无关。

　　另外，“十二五”期间，中国有自己的改革议程，既包括汇改，也包括资源税、要素价格形成机制的改革和工资调整，这有一个顺序问题。逼迫人民币迅速大幅升值的想法是对中国情况不了解。最后，我们反对“汇率战”，希望通过合作实现共赢。

　　问：在对外开放方面，过去的重点在于对外出口及吸引投资，现在是对外出口和进口并重，引资和“走出去”并重，是不是意味着对外经贸政策的转变？

　　刘鹤：与其说是政策改变，不如说是环境和条件变化。中国现在已经成为第一出口国，我们不希望贸易顺差过大。从出口来说，主要是改善品种、提高质量、调整结构。

　　这次《建议》有非常重要的一句话：发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。与改革开放初期追求顺差和出口创汇相比，现在有非常重大的变化。金融危机发生后，投资银行家们议论的首要问题是新兴市场经济体。在此过程中，引资政策必须与时俱进。

　　改革顶层设计 触及重重积弊

　　年终，世人关注焦点的中央经济工作会议落幕。今年的会议因为事关“十二五”开局之年的定调，更倍受瞩目。作为中国级别最高、也最权威的经济风向标，中央经济工作会议对中国经济的研判，直接影响着明年甚至今后五年的宏观经济政策和经济工作重点。

　　然而，让人耳目一新的是，会议关注的焦点远不止是经济之一域，更以较大篇幅纵论“改革的顶层设计”。

　　会议这样研判当前复杂的经济形势所存在的“突出矛盾和问题”：宏观经济平稳运行面临复杂形势，粮食稳定增产和农民持续增收基础不牢固，经济结构调整压力加大，资源环境约束强化，改善民生和维护社会稳定任务艰巨。我国经济社会发展中的短期问题和长期问题交织，结构性问题和体制性问题并存，国内问题和国际问题互联……

　　环境约束也好，经济结构压力也好，民生与社会稳定也好，重重矛盾，归结到一个症结，就是诸多重要领域的改革虽呼之欲出多年却始终没有到位，导致最广大的农民以及城市草根阶层未能充分分享30年累积的改革成果。而眼下，飞速上涨的CPI，仰之弥高的物价，又在渐次消解着百姓手头握有的经济收益。

　　中国经济改革成就空前辉煌，给中华民族的伟大复兴奠定了深厚的物质基础，这已经得到世界上的公认。接下来的重大课题是让人民群众得到更多实惠，充分享受经济发展的丰硕果实，小心翼翼地护住百姓钱袋，不能在人民币外升内贬的矛盾趋势中，坐视人民财富的不断缩水。

　　我们欣喜地看到，中央经济工作会议在为明年的宏观经济定调“积极稳健，审慎灵活”之后，更在多处用坚定的笔触表述对民生的关切和具体操作措施，以落实调结构、控通胀的目标。比如，在要求政府财政“压缩一般性支出”，厉行节约的同时，要求信贷资金更多投向实体经济特别是“三农”和中小企业；突出强调改革欠帐最多的“三农”问题，“在强农惠农的思想认识只能增强不能削弱，强农惠农的政策力度只能加大不能减小”；在调整优化需求结构时，则反复强调居民“消费”——“增强消费拉动力，重点提升居民消费能力、改善居民消费条件、培育新的消费热点”；更在完善基本公共服务，创新社会管理机制时醒目地提出，“十二五”开局之年，要“在改善民生上要扎扎实实办几件实事”。

　　会议还明确表示，要“加大改革攻坚力度，推动经济发展方式转变。必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”。并继续沿用党的十七届五中全会以及“十二五”规划中引人注目的最新表述，“要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。要研究制定收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势。”

　　将深化改革冠以语出系统工程专有名词的“顶层设计”，标志着中央决策层对改革走向全面深化与协调配套的系统性的决心与勇气。30多年来，经济改革一骑绝尘，让一部分人先富起来，而眼下盘根错节的社会矛盾，特别是民怨极大的腐败问题、社会公平正义与收入差距问题，都必须倚靠更广阔领域的、全面配套的社会改革来消弥，甚至这一领域的改革或将成为改革的主体性工程，使中国国民的共同富裕成为现实目标。

　　中央经济工作会议用如此众多的笔墨力促改革，并涉及众多经济以外的改革领域，是一个令人欣喜的信号。改革的顶层设计，正在一步步触及国家积弊，值得期待。

　　摘自《人民日报》

　　作者：李泓冰

　　改革蓝图

　　在2010年全国经济体制改革工作会议上，国家发展改革委副主任彭森曾表示，“十二五”改革规划的战略重点包括进一步健全市场配置资源的机制，提高经济发展的动力和活力；加快调整国民收入分配格局，理顺收入分配关系；破除城乡“二元”体制，加快推进城镇化；创新公共服务体制，形成多元参与、平等竞争的格局。

　　中央在“十二五”规划建议中所指的改革重点包括财税金融、垄断行业、要素价格和行政体制，意在扫除进一步市场化道路上的体制障碍，而这一点确实是目前改革进行不尽顺畅的关键所在。

　　财税体制改革事关中央政府与地方政府、政府与民间的收入比例调整，既能解决地方发展的积极性与政绩考核“两难”的问题，又能理顺政府与市场之间的关系，对解决大政府、政府主导投资和经济发展的问题很重要。

　　新一轮的财税体制改革，有可能在公共预算、财政管理、税收等方面有所突破。构建包括社会保障预算在内的全口径预算制度，有利于提高预决算透明度；基本完成省直县财政体制改革，改革转移支付制度，有利于政府实现从以经济总量为基础向以基本公共服务均等化为重点的转变；资源税、个人所得税、遗产税、物业税等税制的改革和完善，地方主体税种的培育，有利于调节不同社会群体之间的收入分配差距，解决资源占有者和使用者获得超额收益的问题。

　　近期中国（海南）改革发展研究院对数百名国内专家学者进行问卷调查。在“十二五”时期改革和完善收入分配制度的途径中，62.99%的专家认为规范垄断行业收入，对国有企业进行“分红收租”最为重要。

　　“非公经济36条”从2005年2月出台到现在已经有5年的时间，有关部门也先后出台了一系列配套文件贯彻落实。从形式上看，民间资本进入相关领域的渠道是畅通的，但实际上困难重重，这与相关行业准入门槛被“垄断”有关系。

　　经济阻滞的环节总是环环相扣。我国过去所积累的过度依赖外部经济，内外经济失衡问题，在“十二五”期间可能将压力传导至汇率问题，未来人民币的合理升值可能是解决内外失衡的办法。当国际市场已不复过去的需求时，国际经济形势的变动将直接影响国内的资源要素价格改革进程。

　　在“热钱”涌入国内的未来，情况有可能变得更被动。2010年“顶住”物价上涨压力推行水价、电价等要素价格的改革，而2011年之后的“十二五”时期，调整要素价格将面临更多的压力。

　　在诸多改革要点中，行政体制改革或许才是“牛鼻子”。在经济发展处处都有政府身影的背景下，如何让政府更加理顺与市场的关系，更少干预微观经济活动，更多提供社会管理和公共服务，没有行政体制改革作为前提，是不太可能实现的。

　　在上述的中改院问卷调查中，有81.36%的专家认为，“十二五”期间应当把行政体制改革作为整个改革的重点，其中高达41.24%的专家认为应当把进一步削减行政审批权作为改革任务的第一选项。

　　彭森在今年3月曾经表示：“在社会主义市场经济条件下，提供基本公共服务是政府的一项主要职责，否则社会就会失去起码的公平正义。”他也提及，今后政府要逐步做到凡是适合面向市场购买的基本公共服务，都应采取购买服务的方式，在“十二五”时期放宽准入门槛，加快形成多元参与、平等竞争的公共服务供给体系，满足不同层次人群的多样化需求。

　　只是，政府推动下的诸多改革，如何避免“知易行难”问题，制度设计者需要深思。

　　摘自《中国经济导报》

　　作者：季晓莉

　　“十二五”促进民富的空间

　　“十二五”规划重点可能与以往重点不同。过去的五年计划更注重增长，而“十二五”规划的重点之一是，更加注重收入分配问题。

　　一方面，中国“刘易斯拐点”出现将成为缩小收入差距的市场力量；另一方面，从政府的角度，通过适当减少个人所得税、提高国企分红、改变长期的负利率情况这三项措施，将极大地提高未来个人收入水平。

　　根据初步估算，如果中国未来5年内，税收减少1000亿元，国企分红增加2万亿元，“负利率”损失减少2万亿元，那么“十二五”期间，4万多亿元的财富，将为收入分配改革和藏富于民提供充足的空间。

　　“十一五”期间，中国财政收入增长较快，预计2010年全年财政收入或将突破8万亿元。一旦实现了这个数字，中国将紧随美国之后成为全球第二大财政收入经济体。而目前，个人所得税、企业所得税、增值税和营业税是中国四大主要税种，四项收入占中国所有税收六成以上。为了有利于经济增长，还富于民，中国似乎可以考虑适当降低个人所得税，并同时进行税收结构调整。

　　若简单计算，“十一五”期间，中国个人所得税的增速分别为17.2%、30.2%、16.6%、6.2%、22%（预计），平均增速为18.4%，高于“十一五”期间名义GDP的增速16.2%。如果“十一五”期间个人所得税增速能够与名义GDP增速一致，那么将有356亿元财富回到居民手中。

　　在“十二五”期间，如果能够降低个人所得税，将为藏富于民提供不少资金。简单估算，如果在“十二五”期间保持个人所得税收入增速与GDP名义收入增速相一致，那么在此期间，税收减少将使得居民可支配收入有望增加400亿~1000亿元。

　　此外，国有企业利润增长较快。财政部数据显示，2010年1~8月份国有企业（包括中央管理企业和部门所属企业）累计实现利润12644.7亿元，同比增长46.7%。但一直以来国企红利却很少进入社会保障体系。2010年中央国有资本经营预算支出中，只有15亿元和社会保障类支出相关，数目少得可怜。

　　如果在“十二五”期间，国企分红能够更多地进入社保，对改善中国收入分配问题将犹如雪中送炭。简单推算：“十一五”期间，国有企业实现利润分别为1.1万亿元、1.62万亿、1.18万亿元、1.34万亿元、1.89万亿元（预计），那么，如果“十一五”期间国企分红能达到20%，就会有约为1.4万亿投入到社保基金。

　　考虑“十二五”期间，假设国企每年约有2万亿元的收入，对其征收20%的红利投入社会保障。那么未来5年时间，投入社保的基金将达2万亿元。

　　再者，2009年中国银行(601988,股吧)业金融机构实现税后利润6684亿元；一方面国有银行资产大幅膨胀，利润年年攀升；另一方面，自2010年2月以来，中国CPI再次超过1年期存款利率，进入了负利率时代，这也是近十年以来，中国第三次进入负利率时代。面对较高的物价水平，负利率的出现使得居民的存款必然蒙受损失，储户的钱无形中被转移到国有企业和国有银行。

　　2006年底到2008年10月、2010年2月至今，中国已经两次进入了负利率时代，“十一五”期间，仅由于负利率一项，笔者初步预计就造成居民利息少收入约6223亿元。如果负利率情况仍然持续，那么伴随着居民储蓄额的持续增长，将有更多的居民收入造成损失，最坏的情况将有可能达到约2万亿元。

　　因此，在“十二五”初期，在适当的时机选择非对称加息，提高居民存款利率，并不低于当时的物价水平，使利率为正，就能够真正地做到还富于民。

　　总结下来，在“十二五”期间如果能够适当地减少个人所得税、提高国企分红、改变长期的负利率情况，将极大地提高国内居民的个人收入水平。这对“十二五”规划方面的重点，如缩小收入差距、扩大消费、完善收入分配等方面均有很好的促进作用。

　　摘自《国家财经周刊》

　　从顶层设计着力

　　解决根本性问题

　　12日闭幕的中央经济工作会议提出加大改革攻坚力度，强调必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革，同时要加强改革顶层设计。这些论述的提出，给人以丰富遐想空间，此间有学者分析，这将是当局着眼于解决体制机制根本性问题的信号。

　　中央财经大学经济学院蒋选教授分析道，改革有两种逻辑，一种从问题的表层开始，逐步推向深入；另一种从顶层开始，着力于解决基础性问题。在中国改革开放的30余年中，多采用第一种改革逻辑，取得了举世瞩目的成就，但也留下了某些“深水区”的硬核问题。

　　蒋选指出，随着中国社会主义市场经济体系框架的形成，一些深层次的矛盾开始凸显。他以财税体制举例道，地方财权和事权的不匹配，使地方政府财政收支矛盾突出，并导致一系列扭曲政府职能的问题；再如个人所得税制度，尽管具有完备的税制，但却因税制设计和征管问题加重了中等收入阶层的负担，而违背了当局“调高、扩中、提低”的初衷，不利于橄榄型社会的形成。对于这些矛盾，倘若满足于“头疼医头，脚痛医脚”的表象改革，其效果必定不彰。

　　有鉴于此，必然要考虑改革方式的调整。蒋选指出，“加强改革顶层设计”的提出，是改革攻坚阶段的必然。他以垄断为例指出，造成垄断现象的表层现象，是资源的市场配置被扭曲，往上追是如何处理垄断利益主体关系的体制问题；个人所得税讨论最多的是起征点问题，但深究起来是收入分配的指导思想及其分配体制问题……概言之，根本性的体制、机制问题不解决，表层的问题或者根本得不到解决，或者不能形成解决问题的长效机制。而“加强改革顶层设计”的提出，表明中央开始从体制“顶层”考虑改革的“纲”，也体现了决策者的决心和勇气。

　　对于中央将研究制定收入分配改革方案、积极推进财税、金融、投资体制和资源环境等领域改革置于改革领域的前列，蒋选认为，这体现了当局对于这些领域改革迫切性的深刻认知。他同时指出，改革是一项系统性工程，各个领域的改革之间其实都有着千丝万缕的联系，改革攻坚要更注重综合配套。

　　“无论从哪个角度讲，改革都在进入攻坚阶段”，蒋选总结道，他指出，这个时候，更要注意从制度层面平衡各种利益群体，尤其是弱势群体的话语权、参与权、谈判权，这便涉及政治体制改革的进一步跟进。

　　中国新闻社

　　作者：石岩

　　改革攻坚：

　　加强改革顶层设计

　　中央经济工作会议提出，加大改革攻坚力度，推动经济发展方式转变。必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。要深化集体林权制度和国有企业改革。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林昨日接受采访时表示，由于现实中改革的深刻性和复杂性，所以改革需要顶层设计。“如果不在改革上下工夫，宏观经济中的结构性矛盾是很难解决的。”

　　所谓顶层设计，迟福林解释说，即是改革由中央统筹规划统筹协调。他指出，结构性矛盾和体制性矛盾并存凸显了在明年乃至十二五期间，改革对于宏观经济的重要作用，以及在发展方式转变中某种决定性作用。

　　迟福林指出，鉴于现在改革中结构性特点很突出，需要中央的顶层设计，才能使得改革在一些方面有重要的突破。“比如收入分配，这个涉及到全社会的利益关系调整，关注度很高，具有深刻性、复杂性、长远性，就需要中央的顶层设计。”

　　摘自《新京报》

　　汪同三谈加强改革顶层设计:

　　应从全局角度深化改革

　　中国社科院数量经济与技术经济研究所所长汪同三12月13日上午做客人民网“人民议事厅”与网友分析了近期中国经济热点问题。备受瞩目的中央经济工作会议已于12日闭幕，会议提出要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。汪同三对此分析说，我们的改革都是从一件一件具体的项目上来开始进行的，单项改革取得了很好的效果，现在需要继续深化改革，更要注意从全局的角度综合来看，怎么样能使“单项改革的合力要大于两项改革”。

　　汪同三说，从2010年来看，我们需要做的改革，包括国有经济改革的继续，财政、税收、金融等方面的体制改革，以及资源性产品的税收、环境税。这些改革有必要有一个更高的框架来统一指导发挥更大的效果。

　　汪同三指出，改革是保持经济稳定增长、经济适度快速增长的根本动力，也是转变经济发展方式、调整经济结构的重要动力。自1978年十一届三中全会以来，改革开放取得如此巨大的经济发展的成绩，没有改革，没有开放是不可能的。所以，要坚持改革的方向。

　　人民网

　　作者：贾玥 罗旭