谁来拯救社保“空账”

　　文/陈青蓝

　　中国现有养老金缺口1.3万亿元，每年财政补贴上千亿元。然而，让人担忧的是，这个数字只是一个开始。

　　在今年全国“两会”上，上海市委书记俞正声公布上海社保每年亏空超过百亿元的消息让人震惊。最让每个普通人忧心忡忡的是，自己辛苦打拼，按时缴纳社保基金，指望着退休的时候每个月能拿到一笔相对体面的收入，以保证自己安度晚年。可临了却发现，这个看上去稳定的“保障”是如此脆弱。尽管名义上自己有“社会保障”，但多年以后，自己仍然可能陷入老无所依的境地。这个问题如何让人不揪心？

　　中国的社保体制是典型的“现收现支”，也就是说，用现在的劳动人口挣的一部分钱来赡养现在的老人，而当现在的劳动人口将来老去的时候，又要由将来的劳动人口拿出一部分钱来养他们。这个体制的有效运转本身就建立在一个假设基础之上：劳动人口占总人口的比例大大超过退休人员，缴纳的社保收入超过需要支付的养老金。

　　然而目前，上海社保基金的亏空却证明了这个制度脆弱的基础。令人担忧的是，上海的情况仅仅是个开始，今后这个缺口很可能会扩大到我们无法承担的地步。

　　一切只是开始

　　在“现收现支”体制下，从全国范围来看，目前我国养老金个人账户“空账”规模约1.3万亿元，每年需要财政补贴上千亿元，社保缺口已经显现。据《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2009年，我国各级财政对基本养老保险基金的补贴是1646亿元，占同期社保基金收入比重的12.2%。

　　由于各地人口结构不同，社保当期盈亏状况也冷热不均。沿海一些新移民人口占比较大的省区，则可以实现收支平衡或有盈余。北京、广东、浙江这些省区由于外来人口缴纳社保的比例较大，人口结构相对年轻，目前处于收大于支的状态，尚且没有动用财政对社保支出进行补贴。2009年，地方财政对社会保险基金的补助超过20亿元的有辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、湖北和湖南等7个省市。

　　劳动人口流出比例较大的省区，计划生育执行严格的省区，社保缺口比例都较大。四川是一个典型的例子，四川是计划生育“一胎化”执行最严格的省之一，20世纪70?80年代出生率很低，同时，四川也是劳动力流出大省，这些劳动人口很多都在打工地参加社保，不在四川参保。四川省现有企业离退休人员208万人，企业基本养老保险参保职工467万人，也就是说，每2.2个在职职工就要供养1个离退休人员，而全国这一比例为4∶1。

　　1.3万亿元，这个数字相对于我国每年超过30万亿元的GDP总量、超过8万亿元的财政收入来说，所占比例似乎并不算大。但真正令人担忧的是，这个数字只是一个开始，未来这个缺口会迅速扩大，大到也许用任何方法都无法填补的规模。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司统计，2008年底，我国老龄人口占总人口的12.79%，预计到2020年将达到17%，2050年将超过30%。有专家预计，如果不逐步做实个人账户，在未来三十年时间里，我国城市养老金“空账”规模将达到6万亿元。而据世界银行的估计，我国的养老金亏空可能会达到9万亿元。

　　目前，从全国范围来看，我们仍处于人口红利之中。也就是说，劳动人口占人口的比例足够大，老龄人口和儿童所占比例相对小。在这种人口结构下，干活的人多，不干活被供养的人少，社保体制尚能维持。美国历史上有婴儿潮，中国也有婴儿潮。中国的婴儿潮出现在20世纪60?80年代早期，这一时期出生率很高。现在，这批人正处在工作的黄金时期，也是中国经济奇迹的创造者，这个时期的供养结构基本上是几个年轻人供养一个老人。

　　不可避免的结构性危机

　　而始于20世纪80年代初的计划生育政策，让中国的人口结构发生了史无前例的变化。80年代至今出生率大幅度下降，在人口结构上形成了一个非常明显的落差。这种结构落差的后果是：当60?70年代出生的人进入退休年龄的时候，中国就会出现供养结构的大逆转。生于20世纪80年代至21世纪初、以独生子女为主体的社会中坚会发现，自己不得不面临供养四个或者八个老人及一个孩子的窘境。这就是我们常说的“老龄化危机”。

　　上海市城镇养老保险赡养比(也即缴纳社保人与领取社保人之比)从1993年的2.82：1降至2009年的1.41：1，已超越了赡养比2：1 这一“老龄社会危机时点”，这是上海养老金亏空的根本原因。而人口大省四川省的赡养比为2.2：1，也接近了这个危机点。其他省市情况不尽相同，但或多或少都在向这个危机点接近。

　　这个危机是结构性的危机，无论我们用什么样的制度设计都是无法改变的事实。这也是中国将来面临的最大危机之一。而上海社保基金亏空，只是这个巨大危机所显现的冰山一角。

　　除了老龄化之外，社保亏空的另一个重要原因是历史欠账。20世纪90年代以前参加工作的人，大多是国有企业和集体企业的员工，他们没有缴过一分钱的社保，而这些人退休之后却要从社保基金中领取养老金。

　　在计划体制下，政府来承担他们生老病死的责任，代价是长期的低工资，这些人其实是在他们拿低工资的时候就已经被收了社保。但在1997年养老保险制度改革时，这些实际上被收走的部分已经没有办法返还给他们，政府希望通过后来参加社保的新人所缴纳的社保费来支付这些人的养老。而这部分人的养老金支出，也正是造成社保严重亏空的重要原因之一。

　　如何填补黑洞

　　这个黑洞如何填补？思路有两个：一个是增收，一个是节支。我们可以看看目前相关部门正在做的事情，基本上是从这两方面进行的。

　　提高参保面。提高参加社保人数是提高社保收入的最直接办法。为了提高参保面，财政部正在研究将社保费改为社保税，强制征收，这无疑是提高参保人数的有效办法。在今年全国“两会”上，让数千万公务员缴纳社保也被提上了议事日程。与此同时，在成都、重庆和其他各地进行的城乡一体化进程，也加速了城乡社保一体化，使得社保的参保面扩大到广大农村人口。

　　推迟退休年龄。这将会使工作人口增多，缴纳社保的人口增多，而被养的退休人口减少。也是缓解社保亏空的最直接有效的办法。

　　现代科技的发展，也使得体力劳动大幅度减少，脑力劳动大大增加，对工人的经验越来越依赖。在这种情况下，多数60岁以上的老人工作经验丰富，他们能够胜任原来的工作，延长退休年龄对整个社会来说其实是有利的。

　　随着中国老龄化的加速，延长退休年龄很快会进入政策考虑范围。上海曾试点过“柔性退休”，规定专业技术职务资格人员，具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员，如企业工作需要，本人身体健康，能坚持正常工作，经本人提出申请，与企业协商一致后，可以延迟申领基本养老金。在去年的全国“两会”上，曾有代表提出过推迟退休年龄的提案，引起了很大的争议。

　　尽管推迟退休年龄多少有悖参加社保时政府对他们的承诺，但却是没有办法的办法。当国家的供养结构无法以体面的收入来供养那么多退休人口的时候，延长退休年龄成为必然选择也无可厚非。

　　投资增值。通过社保基金投资获益。在发达国家，如美国，养老基金不仅仅投资于固定收益类产品，而且是大部分投资于股权收益类产品。目前在美国最为主流的“401K养老计划”中，只有36%为固定收益类投资，另外60%以上的资产由股票型基金、混合型基金中的股权部分和公司股票构成，其中共同基金投资是最主要的投资方式。考虑到养老基金规模庞大，加之对投资的安全性有很高的要求，因此常常能够起到稳定和左右资本市场的作用。美国的各种养老基金实际上就控制了全部上市公司整体市值的一半。

　　目前，中国的社保基金可允许的合法投资渠道只有两个：一个是存银行吃利息，另一个就是购买国债。可以看出，中国对社保基金的投资仍趋于保守，以资金安全为最大考虑，而收益是放在非常次要的位置。这也导致养老金个人账户收益率长期不足2%，在通胀的状态下正在严重缩水。

　　对此，有不少专家都曾建议，要使社保基金保值增值，首先需要做实个人账户，将统筹部分纳入个人账户，并允许养老金进入资本市场，进行股权投资和实业投资。并且，要引入专业投资公司和基金公司对养老金进行专业投资管理，让养老金也能分享产业发展的红利。

　　财政补贴。将于2011年7月1日实施的《社会保险法》中规定，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。从政府财政收入的大蛋糕里切一块给社保，这一块可做的事情很多。目前，上海正计划调用一部分国企收益来补充社保基金，并计划用土地出让金收入补社保亏空。上海正在做的事情实际上是在悄然改变政府的功能结构：从管理社会到提供社会服务的转变。

　　事实上，提供社会服务正是发达国家政府最基础的职能，也是发达国家政府支出所占比例最大的部分。在美国，排在地方政府各项财政支出前四位的分别是社会保障、教育、利息和公共福利，其中，社会保障占政府财政支出比例超过40%。一般的新兴国家这部分支出也达到了20%?30%。而中国政府的职能仍然是以管理和治理社会为主，无论中央，还是地方，排在财政支出前几位的几乎都是经济建设、行政开支、国防建设，然后才是社会保障、教育、科技、卫生等。其中，行政开支在我国的财政支出中超过25%。

　　提高社会保障支出，是政府转变职能的重要改革，但这种改革并不容易，需要改变整个政府治理理念。同时，需要真枪实弹的改革，需要压缩众多政府部门的行政支出，需要对部门利益和地方利益开刀，同时需要在民主治理上有实质性的改革。

　　养老金的私有化改革

　　说来说去，以上办法无论是提高参保面，还是放开社保基金投资渠道，或者是提高财政补贴比例，都是在制度内的修修补补，并不能从根本上解决老龄化而导致的养老危机。

　　正如前面所述，这是一个结构性的问题。既然是结构性问题，只能从结构上进行解决。

　　调整计划生育政策。计划生育政策在过去三十多年中起到了抑制人口过快增长的作用，也给国家带来了人口红利，这种轻装上阵的年轻型人口结构，在中国的三十多年经济奇迹中起到了相当关键的作用。但是，计划生育政策也带来了一个难以解决的问题：人口老龄化。要解决这个问题，目前需要在政策上有步骤地放开计划生育政策，这是解决养老问题的根本途径。

　　改变移民政策。尽管目前看上去中国的劳动力充足，但从人口结构来看，未来十至二十年内，老龄化的速度将让我们猝不及防。目前的民工荒多多少少显出了劳动力开始匮乏的征兆。也许有一天，中国会改变移民政策，引进外来移民补充我国的劳动力市场，改变人口年龄结构。

　　社保私营化。著名经济学家弗里德曼曾用“历史上最大的庞氏骗局”来形容中国的“现收现支”的养老体制，认为这种体制的不可持续性在于，人口老龄化趋势的加快将使供养结构发生变化，导致社保体制财务上破产。

　　也许“智利模式”的社保私有化改革是我们可以学习的方向。20世纪70年代以前，智利的养老保险体制也和中国一样是“现收现付”模式，和中国一样面临巨大的资金缺口。1981年，智利进行了养老金私有化改革，将原来的“现收现付”改为个人账户为基础的完全积累制模式。简单地说，就是自己存下的养老钱将来自己花。只不过，这笔钱要交给一家养老基金管理公司帮助自己理财，投放于资本市场以保值增值，退休时以其积累和投资增值的总额决定领取额度。

　　这是一场对传统的“现收现付”养老金管理制度进行的根本性变革。个人账户完全积累和养老保险私营机构直接参与管理和运营，是智利模式的最大特点。

　　智利自养老金私营化改革以来，经过二十多年的发展，养老金不仅摆脱了亏空，而且还为基金管理公司带来了丰厚的投资回报，这些基金管理公司不仅帮政府甩掉了养老金的财政压力，转过头来还降低了个人的缴费率，提高了个人养老保险回报。智利的养老模式成功之后，拉丁美洲、美国、中国香港、欧洲一些国家和地区纷纷效仿，美国的“401K养老计划”就是模仿智利模式，以个人账户积累和委托投资为主。

　　个人账户积累的养老模式，，也为中国从结构上解决养老金亏空问题提供了现实借鉴。