来源：中国投资
作者：杨海霞
《全国主体功能区规划》低调亮相
国家发改委秘书长杨伟民谈制定始末
“开始时都不愿意被划入限制开发区域。而确立重点开发区域就比较踊跃，大家都想争重点，所以现在基本变成一个省一个重点开发区域，数量增加了很多。”
“我们在确定哪些是限制开发区
文/本刊记者 杨海霞
《全国主体功能区规划》是新中国第一部全国性国土空间开发规划，也是区域发展模式和调控方式的一个重大转变。
作为全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任、国家发改委秘书长杨伟民是主体功能区战略的首倡者和推动者，亲历了主体功能区从概念提出到思路形成再到规划出台的全过程。2010年12月21日，历时多年的《全国主体功能区规划》悄然发布。3个月后，杨伟民自《规划》发布后首度接受专访，对《全国主体功能区规划》进行了权威解读。
什么是主体功能区
《中国投资》：《全国主体功能区规划》在去年年底终于正式出台了，多年来您为《规划》编制付出大量心血，能谈谈《规划》出台的过程吗？
杨伟民：主体功能区的构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》提出的，我们在总结新中国以来特别是改革开放以来规划体制改革的经验和分析存在的问题之后，形成了这个文件，提出“规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能”。而当时我国对区域有两种划分，一是按东中西的三大区域划分，分别提出发展方向的指导意见，据此实行差别化政策。二是“九五”计划时也曾按七大区域进行划分。这两种划分方式都有其指导性和针对性，但又都缺乏约束性。而规划不仅是促进增长的，也是管理增长的。所以，我们在2003年初向中国工程院介绍“十一五”规划重大课题时，以如何建设更加均衡的小康社会为出发点、从重新审视区域经济发展思路的角度，提出了划分“功能区”的构想。之后我们也请了很多专家来专门研究这个问题，但思路与我们的想法不尽一致。
在经过反复研究之后，国家发改委上报国务院的“十一五”规划思路中，提出了主体功能区的基本思想，确立了4类主体功能区，但当时的思路是主体功能区划分，并不覆盖全国。
应该说主体功能区思想的确立是在“十一五”规划纲要中。纲要用2200字描述了主体功能区，并提出了22个限制开发区域，这22个限制开发区域在今天的规划中绝大多数仍然保留。
在2006年3月纲要通过后，马凯同志就部署规划编制工作，开始着手“不完全推进形成主体功能区”的思路，在经过研究与讨论之后，2007年7月以国务院文件的形式发布了《国务院关于编制主体功能区规划的意见》，其中明确了一些重大问题，比如规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划（国家和省级），划分4类主体功能区等。
接下来我们就进入了具体的规划编制，一直到2008年年初初稿形成。这期间首先对国土空间进行了评价，然后请研究机构做政策研究，请8个省来搞试行，到2008年2月基本定稿。在这个过程中，逐渐形成了“4+3+2”这样的格局，“4”就是原来的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类，“3”是分成城市化地区、农业地区、生态地区，“2”就是分成两级规划（国家和省级）。此外还包括以县为单元、国家定区域、省级定范围等原则。在经过国家发改委办公会讨论以后，又开了一次地方会征求意见，《规划》基本得到了认可。
从2008年到正式出台，这是一个不断讨论和征求意见、进行修改直至推出的阶段。这个阶段也做了一些重大修改，比如增加了能源与资源篇；把生态地区改成重点生态功能区、农业地区改成农产品主产区等。
《中国投资》：为什么要进行主体功能区的规划？
杨伟民：马凯同志提出我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，这种特点决定了：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市化开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应承担同样的功能，都要集聚经济和人口，都要推进工业化城市化，必须因地制宜，区分功能，分类开发。
推进形成主体功能区，就是根据我国国土空间的特点，将适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，让这些地区集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间。把不适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，让他们成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间。
主体功能区的意义非常重大，不仅是适应我国国土空间特点开发的必然要求，也是实现科学发展的根本举措，也是改善区域调控的重要基础。推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来14.5亿人口、上百万亿的GDP在960万平方公里的陆地国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好。
《中国投资》：该如何理解“主体功能区”中“主体”的含义？
杨伟民：“主体功能区”这个词，其实是中国的独创。这是在研究过程中逐步形成的。刚开始的时候大家都对主体功能区这个词比较陌生，也没有理解它的真正含义。过去大家都听说过“功能区”，我们把“主体”加上去，就是强调在一个较大的空间单元中不是唯一的功能，主体功能不排斥其他功能或辅助功能，如农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区域的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发，如环渤海地区作为整体要优化，但其中的滨海新区可以重点开发.
《中国投资》：《规划》是如何划分主体功能区的？以什么为依据？
杨伟民：按开发方式，《规划》把我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类；按开发内容，上述4类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类；按层级，分为国家和省级两个层面。
优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城市化开发为基准划分的。
城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，但也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，但也提供生态产品和服务产品及工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，但也提供农产品、服务产品和一定的工业品。
优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城市化开发的城市化地区。
重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城市化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容相同，开发方式不同。
限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地面积较多、发展农业条件较好，尽管也适宜工业化城市化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态系统重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城市化开发的条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区。
禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城市化开发，并点状分布于优化开发、重点开发和限制开发区域之中的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。
各类主体功能区，在国家经济社会发展中具有同等重要的位置，只是主体功能不同，开发方式不同，保护的内容不同，发展的首要任务不同，国家支持的重点不同。对城市化地区，主要支持其集聚经济和人口，对农产品主产区，主要支持农业综合生产能力建设，对重点生态功能区，主要支持生态环境保护和修复。
博弈与平衡
《中国投资》：《规划》的制定必然涉及到各地对于“发展权”的争取，不同意见主要集中在哪些方面？
杨伟民：确定哪些是优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域的确比较困难，禁止开发比较容易确定，优化开发也好一点，不同意见主要集中在限制开发区域。一开始都不太理解，好像限制开发就限制发展了，所以开始时都不愿意被划入限制开发区域。后来限制开发区域中新增加的农产品主产区的确定也成为难点。
而确立重点开发区域就比较踊跃，大家都想争重点，所以现在基本变成一个省一个重点开发区域，数量增加了很多。
我们在确定哪些是限制开发区域哪些是重点开发区域时，首先是根据资源环境承载能力，建立了很多指标和评价标准，但是也不能完全陷进环境决定论，否则，西部地区肯定都没有东部地区资源环境承载力好。最后定稿的是一种集中均衡模式，即大均衡、小集中。
另一比较难的地方是如何确定开发强度约束，按照最初想法，我们希望能够确定开发强度指标，但争论较多，都想争更多的开发强度，但是为了《规划》能够顺利出台，把开发强度去掉了。不过这总是一个问题，因为主体功能区规划不是一个让你大发展大开发的规划，城市化地区要开发，但也要控制，应该控制开发强度，但是可能还没有做到。
《中国投资》：这种差异化的开发策略下，如何能实现“区域协调发展”？
杨伟民：第一，区域协调发展不是经济总量在各地区平均分布，而是主要的经济活动在很小的一部分国土空间展开，集聚经济的区域也要集聚相应比例的人口，既要集聚有就业能力的劳动人口，也要集聚劳动人口所负担的赡养人口和抚养人口。也就是说，经济规模不大的区域，人口也稀少；经济规模大的区域，人口密度也高，结果是区域间人均GDP的差距较小。
以美国为例，美国的东海岸、五大湖、西海岸三大都市带的GDP占美国的48%，人口也占45%，美国GDP最多的加利福尼亚州是GDP最少的佛蒙特州GDP的75倍，但人均GDP最高地区与最低地区的差距仅为2.2倍。
我国GDP最多的广东是GDP最少的西藏的89倍，而人均GDP最高地区与最低地区的差距则达7.6倍。世界银行2009年的报告《重塑世界经济地理》在总结世界各国区域发展经验基础上认为，在一国经济发展过程中必然伴随着空间结构的变动，无论是高收入国家还是低收入国家，经济增长在空间上都是不平衡的，如果措施得当，既可以实现空间集聚的经济效益，又可以实现生活水平趋同和普惠和谐发展。
第二，协调发展不是各地区GDP的均等化或增长速度的均衡化，而是城乡区域公共服务均等化、生活条件和生活水平大体相当。
德国是非常讲究区域均衡的国家，德国联邦宪法规定，各地区要“保持均衡的生活条件”。这并不意味着不同地区之间要保持均衡的经济实力或均衡的发展水平，其实质是指在所有的地区，获得住房、就业和教育的同等机会，以及享受商贸、服务、良好的环境条件和娱乐的同等机会。均衡也不是一个绝对的标准，它因各地条件、传统以及价值观不同而异。
我国城乡区域发展不协调问题的实质是，城乡区域间公共服务和生活条件的差距过大。虽然我们已不再限制劳动人口跨区域转移就业，但由于户籍制度及其背后的公共服务供给体制，非劳动人口还无法随其家庭的劳动人口自由迁徙。有劳动能力的人在发达地区或城市就业，但他们需要养育的孩子、需要孝敬的父母还必须留在原籍，而老人和孩子是不创造GDP和税收的。人口净流入地得到了流动就业的劳动人口创造的GDP和税收，流出地却要负担他们家属的公共服务，加上均衡性财政转移支付规模不够，结果带来各地区人均公共财政支出的反差，乃至公共服务的反差，2009年我国人均财政支出最高地区是最低地区的5.3倍。这是促进区域协调发展要解决的迫切问题。
第三，协调发展不仅要实现人口分布与经济分布的大体均衡，而且一定空间单元集聚人口和经济的规模还要与当地的资源环境承载能力相协调。无论城市化地区，还是农产品主产区或重点生态功能区，都应根据资源环境承载能力开发。农产品主产区和重点生态功能区，由于不应该或不适宜大规模高强度的工业化城市化开发，因而承载较高消费水平人口的能力有限，必然会有一部分人口逐步转移到城市化地区。城市化地区的资源环境承载能力也是有限的，经济的过度集聚也会给资源、环境、交通等带来压力。目前少数城市出现的“城市病”症兆，表面上看是人口涌入过多，根本上是过度集中的城市功能已经超出了当地资源环境承载能力，也就是开发强度偏高了。我国有些地区的开发强度已经达到30％甚至40% ，再不加以控制，不久的将来，很可能变成一块不适宜人生存的“水泥板”，届时“城市病”是不可避免的，未来的发展是不可持续的。因此，城市化地区，必须根据资源环境中的“短板”确定可承载的经济规模、产业结构和人口规模，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，有节制地开发，自觉控制开发强度。
推进形成主体功能区，就是要区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，实现人口、经济、资源环境三者的空间均衡。
让生态成为“产品”
《中国投资》：重点开发区域的含义是什么？是不是意味着以后重点投资项目将重点考虑这些地区？
杨伟民：重点开发区域简单说就是我们创造GDP的地方，是支撑全国经济增长的重要增长极，全国重要的人口和经济密集区。重点开发区域以后还要继续做大做强经济规模，同时要吸收人口，增加财政收入，重大项目应该是优先在重点开发区域布局。
《中国投资》：目前对限制开发的理解偏差比较多，在限制开发之后，限制开发区域的“发展权”如何保障？
杨伟民: 重点生态功能区也有发展权，这些地方的人民也有谋求过上美好生活的权利，那么如何解决重点生态功能区的发展权问题？首先要明确生态产品也是产品。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等的需求。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也就是创造价值的过程，就是发展，因为发展归根结底是为了满足人的需要。
所以，重点生态功能区的发展内容不同，这些区域的主体功能不是生产有形的农产品和工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。
举个美国例子。美国纽约市900万人口的饮用水中，90%来源于上游的卡茨基尔河和特拉华河流域。20世纪80年代后期，由于微生物污染严重，纽约市决定购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务。具体方式是纽约市每年为该流域农场主提供4000万美元，让他们采取环境友好的生产方式来改善水质。资金来源包括，政府对用水户征收的附加税、纽约市公债、信托基金三部分。这就是生态补偿机制。
2008年我国财政部开始按照主体功能区规划的要求，建立生态补偿资金，2009年投入120亿，2010年投入250亿，向列入限制开发区域的县每个县投入3千万-4千万，这在这些地区已经产生非常积极的效果。而在这种利益导向机制下，希望加入限制开发区域的比原来有所增加。
现在的问题是农产品主产区还没有财政转移支付，农产品主产区资金还没有落实，下一步实施过程中要逐步落实。
总体来说，解决农产品主产区和重点生态功能区的发展问题，就是要“三管齐下”：第一，扩大分子，发展农产品、生态产品以及其他资源环境可承载的产品；第二，减少分母，促进人口转移到城市化地区；第三，加大转移，建立财政支出与人口相关联的财政体制，增加中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区以及其他特殊困难区域的均衡性转移支付规模。
利益导向与绩效考核
《中国投资》：《规划》将如何与政策相衔接？
杨伟民：《规划》应该包括政策，但《规划》制定中的一个难点就是政策措施上不可能很具体，直接可操作，只能是把政策方向提出来。毕竟这是全新的工作，统一思想需要一个过程，可以说，《规划》的制定在一定意义上是个 “边探索、边工作、边统一思想的”的“三边工程”。
当然今后《规划》的落实还是要靠政策，包括财政政策、投资政策、人口政策、环境政策、土地政策、应对气候变化政策等，这些政策中最重要的是财政政策和绩效考核。
具体来说，财政政策，就是要提出明确的达到均等化程度的时限，并随财政收入的提高逐步加大力度，要落实对农产品主产区的均衡性财政转移资金，整合现行生态环境保护方面的支出，向重点生态功能区倾斜。
投资政策， 要实施国家重点生态功能区保护修复工程，每5年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题，根据规划和建设项目的实施时序，按年度安排投资数额。优先启动西部地区国家重点生态功能区保护修复工程。
产业政策，要对不同类型的主体功能区实行不同的鼓励、限制、禁止目录，原来不加区别都鼓励的项目，今后对优化开发区域和限制开发区域将列入限制目录，有些属于允许的项目，可能在优化或限制区实行限制等。重大项目特别是依托国内资源的项目优先在中西部的重点区布局。还可以进一步细化，如对同一类不同的主体功能区实行差别化的产业政策，如高耗水项目不能布局在环渤海等。
绩效评价方面，今后要建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，如重点生态功能区，不考核GDP，这将对当地产生非常大的影响。
《中国投资》：《规划》是否将带来国家区域管理和调控模式的转变？具体的变化可能有哪些？
杨伟民：推进形成主体功能区，可以促进国家管理方式变革。《全国主体功能区规划》就是“政策平台、规划平台、评价平台、管理平台”，构建成一个完整的空间规划体系以后，就可以作为各类开发活动的基本依据和管理依据。
从政策平台来看，近年来我国按照东中西和东北4大板块实施了区域政策，区域调控的针对性有所增强。但作为政策单元，空间范围还是太大。推进形成主体功能区，在原有的以4大板块为平台的区域政策基础上，明确不同区域的主体功能，可以为各项政策提供一个统一公平的政策平台。将一些政策调整为以空间单元相对较小的主体功能区为政策单元，可以大大增强区域政策的针对性、有效性和公平性。
就财政政策看，不管是东部地区，还是中西部地区，其城市化地区都应该上解财政收入，其农产品主产区或重点生态功能区都应该是接受财政转移支付的地区。在这个基础上，可以再考虑对西部地区、少数民族地区、贫困地区等给予适当倾斜。
再如，对整个西部地区实行同一个产业政策，其针对性就差一些，因为西部地区的绝大部分空间生态环境脆弱，若对空间范围小得多的成渝、北部湾、关中等少数城市化地区实行区别于东部的产业政策，其针对性就强很多。即使是同一类主体功能区，产业政策也应该有所差别，若确实需要再布局新的钢铁项目，也应布局到水资源丰富的重点开发区域，对严重缺水的重点开发区域，就要禁止布局钢铁项目等。
从规划平台看，近年来，各级政府对规划越来越重视，编制了不少规划。但也出现了各类规划交叉重复甚至相互矛盾的问题，既降低了规划的效率，也影响了规划的权威性。主体功能区规划作为战略性、基础性、约束性规划，可以为各类规划在国土空间开发方面提供重要基础和衔接协调的依据，有利于增强规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。
比如，土地规划应该以主体功能区规划为基础，而不是单纯以基数法确定不同地区建设用地的规模，开发强度已经较高的优化开发区域应该相对降低建设用地的增长速度。区域规划和城市规划应该以主体功能区规划确定的功能定位为基础，而不是简单地以行政区为界确定区域或城市的功能定位和发展方向等等。
从评价平台来看。目前各地区比较注重GDP的考核，这对促进地区经济发展具有一定的积极作用，但也带来一些问题。若对东部区位优势明显的地区和西部生态脆弱的地区，同样考核GDP增长速度、招商引资、进出口、财政收入等，既不公平，也不科学。即使在同一个省区内，按照一个评价体系、一个尺度来考核所辖市县的发展成效，也难以公平地体现各自所付出的努力。推进形成主体功能区，确定不同区域的主体功能，并根据主体功能实行各有侧重的绩效评价，可以提高绩效评价的科学性和公正性。
从管理平台来看，推进形成主体功能区，可以为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统提供基础平台，提高效率，减少行政成本。
《中国投资》:目前省级规划制定的进展如何？未来国家发改委还将在哪些方面推进《规划》的落实？
杨伟民：目前省级规划正在制定中，主要任务是明确本辖区国家确定的城市化地区和农产品主产区的具体范围以及国家规划未涉及地域的主体功能，省级规划完成后，两个层面的规划将实现陆地国土空间的全覆盖。全国2860个县级行政单位都要有自己的定位，现在落实了430多个县。目前国家层面的规划还不是一个完全可以直接操作的规划，具体政策落实要靠中央和省级政府两个层面共同推进。今后的工作就是编规划、定政策、抓落实三项任务交叉进行。
资 料：全国主体功能区
优化开发区域
一、环渤海地区
1.京津冀地区 2.辽中南 3.山东半岛
二、长江三角洲地区
三、珠江三角洲地区
重点开发区域
一、冀中南地区
二、太原城市群
三、呼包鄂榆地区
四、哈长地区
1.哈大齐工业走廊和牡绥地区 2.长吉图经济区
五、东陇海地区
六、江淮地区
七、海峡西岸经济区
八、中原经济区
九、长江中游地区
1.武汉城市圈 2.环长株潭城市群 3.鄱阳湖生态经济区
十、北部湾地区
十一、 成渝地区
1.重庆经济区 2.成都经济区
十二、黔中地区
十三、滇中地区
十四、藏中南地区
十五、关中-天水地区
十六、兰州-西宁地区
十七、宁夏沿黄经济区
十八、天山北坡地区
限制开发区域
一、农产品主产区
1.东北平原主产区 2.黄淮海平原主产区 3.长江流域主产区 4.汾渭平原主产区 5.河套灌区主产区 6.华南主产区 7.甘肃新疆主产区
二、重点生态功能区
包括大小兴安岭森林生态功能区等25个区域
禁止开发区域
包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园共计1443个区域。
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