来源：《新世纪》-财新网
作者：王晓庆
援建单位与地方政府分掌项目承建权与资金掌控权，诉求不同，316亿元资金未能推动迅速重建
□ 本刊记者 王晓庆 | 文
进入4月，青海省玉树州长途汽车站繁忙起来。西宁玉树间往返的大巴票一票难求，每天六趟正点班车之外，还要增加若干辆加班车。
乘客们大
“有傻子要上来，也有傻子要回去。”在玉树承包建筑工程已经七八年的四川老板杨树清说。他口中的“傻子”，就是看中了玉树316亿元重建资金和数万项重建工程，远道而来的各地建筑公司老板和工人们。
到2011年4月14日，玉树地震已一周年。根据《玉树地震灾后恢复重建总体规划》，玉树需要重建城镇居民住房29218套，233.74万平方米；农牧民住房31008户，248.06万平方米。按照中央“苦干三年，跨越二十年”的思路，三年内将投入316.5亿元。
当日，第二年重建工作全面启动，计划投资将超过255亿元。这本是“三年苦干”的关键一年，直至4月底，财新《新世纪》记者在玉树州首府所在地结古镇看到，居民房项目还鲜有开工，个别公共设施建设停工，结古镇的街道上可以看到闲逛的工人，建筑设备停放在工地上，一些受灾居民依然住在缺电少水的帐篷里。
玉树州建设局、援建企业、结古镇各建委会也分别向财新《新世纪》记者证实，由央企掌握项目承建权和地方政府持有资金掌控权的重建模式，正因利益制衡而殃及重建效率。
停工僵局
4月28日上午，来自四川省眉山县的建筑工人小罗，质问把他们带到玉树的包工头刘得旺：什么时候才能有活干？未得到肯定答复，几个愤怒的工人将刘得旺揍了一顿。在此之前，他们已经在玉树白等了20多天。
刘得旺打不还手。他对财新《新世纪》记者说，“这不是第一次了，我也没办法。”此前，劳务公司告诉他，4月15日肯定能开工，于是他回老家，招来100多个工人。快一个月过去了，工程项目迟迟下不来，工人只能在帐篷里干等。
刘得旺所属的劳务公司是青海宏星公司。据他介绍，该公司承接了中铁二局和中国水利的部分项目，工人有3000余人，现在可以开工的项目寥寥。劳务公司给的理由是，“拿不到图纸，援建单位还没有规划好。”
此次玉树援建，按照中央部署，由北京市、辽宁省和四家央企——中国建筑工程公司、中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司和中国水利水电建设集团公司负责对口援建工作，承接玉树所有灾区重建项目。
重建规划涉及玉树、称多、治多、杂多、囊谦、曲麻莱县和四川省石渠县等7个县的27个乡镇。除了援建公共设施，国家为每户灾民全资补助的80平方米安居房，是援建企业建设的重头。
灾后重建的规划流程是：地方政府委托中规院进行总规设计，并出具控详规划。具体到各个承建片区，由相应的援建企业进行修建性规划。最终，由当地政府的建委会与片区内居民商定并签署房屋修建协议。
援建单位对规划延迟也多有抱怨。以结古镇为例，四家央企分东西南北四个片区承包了各区的重建项目。在与当地政府签署了意向协议后，援建企业虽然明确了各个片区的规划类型，片区内究竟需要重建多少个“80平方米”，他们至今并不清楚。
在玉树县数据统计中心，一家央企的合同部经理向财新《新世纪》记者描述了他为了得到一个分片区的重建数量所走的流程：建委会锁定——报送数据中心——建设局报批——发改委审核。每一个层面，他均须跟进催促，以确保能完成中央的工期命令：9月底前城镇住房百分之百完工。
然而，在玉树县数据统计中心和玉树州城管局，财新《新世纪》记者索要各援建企业承建的项目数量时，得到的答案是：数据正在锁定中，一直在变。玉树县统计局局长在答复承建企业时说：“我们只负责把这个数据报上去，最终给你们下达多少，不一定。”
这直接拖了援建单位后续报批的后腿。即便先行开工，也被资金拨付所掣肘。中国建筑灾后重建前线指挥部党委书记冯小林对财新《新世纪》记者说，一方面，地方政府要求快点推进建设抢工期；另一方面，又以规划等手续不全为由不予审批拨款。可如果按照正常的建筑项目审批流程，一系列手续跑下来，需要半年左右的时间。玉树位于青藏高原北端三江源地区，平均海拔4000米以上，高寒缺氧，昼夜温差大，无霜期短，每年有效施工时间只有五个月。“我们的一些项目只有停工。”
对此，玉树州建设局王联邦科长回应说，国家之所以让央企来，是让他们来付出，而不是赚钱的。在他看来，“审批手续还是必须要按照国家规定的法定程序走，不能违规，即使我答应，国家审计署也不会同意的。”
因为手续不全，2010年开工的几百套城镇住房，已被叫停，手续齐备之前不许复工。
两方牵制
种种矛盾，与玉树重建的模式不无关系。
此前汶川震后重建，是由各个对口省市财政出资，直接委托援建企业进行建设，援建企业作为市场主体参与。而根据《玉树地震灾后恢复重建总体规划》，玉树灾后重建，需要重建城镇居民住房29218套，233.74万平方米；农牧民住房31008户，248.06万平方米。国家对每套“80平方米”的补助标准为城镇居民14.5万元/户，农牧民13.5万元/户。加上公共设施建设，总投资达到316亿元，全部由国家财政支付。
这笔资金拨付至青海省，再由青海省下发至州、县财政，具体掌控资金使用。而承建商则由中央选定的央企负责，以此形成项目承建权与资金掌控权的相互制衡。
这种模式的原意，是凭借由中央政府财政支付的充沛资金，为每户80平方米安居房全权埋单，辅以资质一流的援建企业为建筑质量把关，避免利益寻租。不过，地方政府与援建单位诉求不同，缺乏信任。两方牵制，难以平衡。玉树州建设局的王联邦介绍说，地方政府将重建视为“玉树重新规划、换新面貌的机会”。在规划上，除在统归统建区建设商品房、保障性住房、商业用房，还需要公共设施、市政工程等各项基础设施。“满足安置需求前提下，我们要留下储备用地，将来用。”王联邦说。
为储备土地而产生的关于土地权属和补偿的矛盾，拖累了地方政府向援建单位确认援建片区的具体规划。数据显示，结古镇及外围共有党政机关、企事业单位、个人使用的土地10446宗，其中个人宅基地10222宗。其中，仅有42.2％发放了土地使用证，其余的宅基地，有的持有的是村乡证明；有的是其他相关部门批准建房；有的没有办理土地使用证；此外，“一户多证”“一证多户”等现象普遍。根据相关政策，国家只为每户提供一处安置房，重复房产的查证、归并成为工作难点，补偿也难以在短期内与受影响群众达成一致。
靠项目建设获取资金的援建单位对此当然不满。他们指责地方政府效率低下，谋求土地储备，把大部分钱用在了征地拆迁上，建设资金较少，重建得不到保障。如在项目造价估算上，掌握资金使用权的地方政府，与负责项目承建的援建单位分歧巨大。由于造价概算是重建项目可行性研究报告的重要部分，这种差别影响了重建建设规划的报批程序，拖延了施工。
财新《新世纪》记者了解到，青海省下发的城镇住房建安造价标准是1850元/平方米，农牧民房为1670元/平方米。而援建企业均表示，实际的造价远远高过这个数字。
财新《新世纪》记者在中国水电的一份造价报告中看到，其建安造价的核定就达到2820元/平方米，再加上配套设施费用和预备费等，总造价达到3422元/平方米。地处海拔更高距离更远的隆宝镇施工现场，北京建工核算的实际总造价甚至超过4000元/平方米。
援建单位列举原材料涨价、运输成本攀升、劳动力成本上升等客观因素，以及大型央企的管理费、规费高昂以及等待开工的浪费性支出，称这是实际造价超标的原因。仅管理费一项，援建企业表示要占到造价的5％左右，而在青海省出具的造价指导标准中，该项费率标准仅为0.8％。
“在四川，我们还能赚钱，在这里，就连之前国务院说的‘保本微利’都达不到，是亏的。”中国建筑灾后重建前线指挥部党委书记冯小林说。
当地政府则对援建企业自我核算的价格不置可否。
王联邦强调，建筑造价标准是青海省相关部门做的专业测算，1850元的单价完全可以满足建造需求。“援建企业觉得不够。实际上他们到底亏不亏，谁知道。”
在援建单位看来，“因为援建企业‘垄断’了重建项目，夺走了当地政府（从项目建设中获取）的利益，所以他们会故意刁难。”一位央企负责人说。
316亿元诱惑
在两方牵制而缺乏独立监控下，316亿元的巨额投资未能推动迅速重建。
州政府觉得，这笔钱看起来很多，实际仍不够用。王联邦说，玉树历史沉淀的基础设施欠债太多，按照中央“苦干三年，跨越二十年”的思路，“玉树到底需要多少钱，现在谁也算不出。”
一位接近玉树州政府的人士表示，地方政府确实有从中央财政拨付的巨额重建资金上“雁过拔毛”的嫌疑。当地政府和援建企业签订合同中的建设项目，往往要高过实际需求量。
据他透露，辽宁省的援建，2010年签订的合同是3600多套，实际建筑只有1200多套；中国建筑2010年在安冲乡签了1999套，实际要建的只有600套左右。
地方政府以高数量向上申报财政建设资金，而按实际建设数量支付给援建单位，虚报所得落入当地政府囊中，用途不得而知。
一位在玉树承包工程四年多的建筑商向财新《新世纪》记者透露，1850元/平方米的建安标准，确实可以满足实际建设中成本需求。只是援建企业在向政府申报核算价格时，包括了层层转包中各层“老板”的利益分成。
据了解，援建企业负责玉树各个重建项目的设计、施工总承包，向玉树只是派驻管理人员。例如中国建筑有员工200余人，北京建工65人，其余劳务均在当地外包。
上述不愿透露姓名的建筑商告诉财新《新世纪》记者，实际操作中项目分包现象较普遍，项目分包类型分为“大包”（全部承包）、“清包”（劳务加小型机械）、“净包”（纯劳务）。通常的流程是援建企业将项目拆分，分包给几家具有建筑资质的大型建筑公司，建筑公司再分包给下属建筑公司或者劳务队，从中抽取返点提成。承包层能达到三包、四包，层层抽取费用。
承包了玉树县巴塘乡30套民房的一个建筑商透露，他一包的价格为2300元/平方米，经过转包，到“三包老板”的手里，只有1560元/平方米。
“项目总包”的援建单位，则不断上报与预算造价存在差异的实际造价，向地方政府要求拨款，有时也垫资推进项目。
一方面作为政治任务，无论亏损多少，央企都要将重建的盘子托住；另一方面，造价差的既成事实最终总须有人埋单。参与重建的数位人士说，援建单位的期望，或是财政追加投资，或是未来由国资委出面调节。
而在分包链条的另一端，上述建筑商说，低至1560元／平方米的造价几乎没有什么利润空间，每平方米只能赚几十块钱，“偷工减料在所难免。”
经历了地震灾难的玉树居民对此心存戚戚。
4月23日上午，结古镇当代片区的两间民房建设被居民逼停，原因是居民认为本应深达1.2米以上的地基，实际上只挖了60厘米左右，房屋主体钢筋只有小手指头粗。
“这样的房子还不如我们自己盖的。”房主对财新《新世纪》记者说。
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