走出户籍与福利脱钩的误区

　　城市走设定条件以户籍准入扩大城市福利体系覆盖范围的改革道路，是现实中的必然选择，这种选择的实质是农民工与城市福利挂钩，而非市民与福利脱钩

　　媒体近日报道户籍改革设想为许多市长所反对。笔者认为，不必完全怪罪市长。这不过再次显示了户籍改革要想成功推进，必须以实事求是的态度处理所谓“福利与户籍脱钩”问题。而全国户籍改革破冰，应以大城市户籍改革先行。

　　当前我国户籍改革的目标，是适应城市化形势，为逐步削弱我国二元结构做努力及作出制度性安排。换言之，在我国城乡二元经济与福利结构还将不以人们意志为转移长期存在的背景下，当前的户籍改革主要是城市范围内的改革。

　　从农业劳动力彻底转移的基本规律看，改革应当达到两个重要目的：一是解决进城农民落脚点、享受适当待遇问题；二是解决落户农民释放土地问题。但进城农民工状况当前出现了较明显的分化，进入时间不长、工作或生活不稳定者占相当比例。因此，处理“农民工市民化”之时，户籍放开、谁进入谁即为市民，即享受市民待遇（包括低保、失业保障等），是城市所无法承受的冲击。

　　换言之，当前我国城市户籍改革要达到上述两个改革目的，一个前提是必须设法甄别农民工情况，给予不同的社会保障处理。因此城市走设定条件以户籍准入扩大城市福利体系覆盖范围的改革道路，是现实中的必然选择，这种选择的实质是农民工与城市福利挂钩，而非市民与福利脱钩。“首先剥离附加于户籍福利”的户籍改革设想，近年在认识上得到了较普遍认同，但其很难付诸实践。

　　“剥离福利”的问题在于，它没有接受一个人们必须接受的现实，就是在城乡二元结构下我国福利体系必然也是二元的，城乡社会在养老保障、医疗保障等方面目前均有较大距离，这种距离在经济发展及国家适当政策下，一直在缩小，并将不断缩小。但总体上我国二元经济及福利结构还会持续较长时期。在二元福利结构下，城市社会保障必须有其边界，必然要落实到市民头上，市民身份与市民福利是无法脱钩的。强行脱钩充其量只能做到换一种方式再变相挂钩。

　　一些专家就取消户籍提出社会保障“谁家孩子谁抱走”的建议，看起来很简单，但落实任何一项社会保障都不可能脱离市民身份指引，难道“各家”还要“各自”编造自己的“户籍”指引系统？

　　笔者以为，在今后较长一段时期内，我国城市福利体系一方面应继续明确界定福利体系覆盖范围，另一方面则必须不断扩大边界，以适应城市化进程。在大量流动农民工存在的背景下，借用户籍方式一方面逐步扩大市民及其福利的覆盖范围，另一方面以居住证等方式让流动的外来人口在城市享有有差别的权益，是我国城市户籍改革简明而正确的方向。

　　改革开放以来农民工在城市的境遇，主要是城市开始维护自身利益最大化所致。而当前的户籍改革毕竟要摊薄各城市的实际利益，市长们并不积极也就不足为奇。多数城市至今还将引进人才作为户籍改革的首要目的。我国户籍改革的核心问题是，要解决符合条件的农民工的市民化问题，这点实为城市户籍改革的试金石。这一核心问题没有突破，各城市目前热衷的将暂住证向居住证的改革，仍会使居住证成为城市继续回避户籍改革、为自身利益而损害国家利益、损害外来人口权益的缓兵之计，在客观上也将继续扭曲我国城市化及农业劳动力的转移进程。

　　要打破城市利益的这种局面，像环保问题一样，国家层面必须采取有效的督促措施。这方面中央所需做的实际上非常简单，只需明确指示合理可行的户籍改革基本途径，提出有约束力的明确的进展要求，地方自会确立真正可以加快户籍改革破冰速度的农民工户籍准入条件，加速户籍改革。

　　目前，我国的一些大城市是农民工高度聚集区，大城市经济实力较好，发展较为稳定，显然应该是我国户籍改革的重点及优先区域。大城市户籍改革的对象，应是符合一定条件的在城市中已较长时间工作、居住的农民工（因此他们是城市存量人口，不是增量人口，与大城市的人口调控无关）。当前以大城市人口控制为理由，无视大城市户籍改革先行的必要性与带动意义，反而一直将户籍改革主要寄希望于经济实力相对弱的小城市，甚至希望这些地区完全放开户口，这种宏观指向不变，我国城市户籍改革也不可能真正取得进展。

　　（作者系中国人民大学人口与发展研究中心教授）