胡鞍钢：中央转移支付可直接到县

　　“最难的问题还是各级政府事权的划分。”中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授对记者表示，他认为，事权划分应允许先试错，再调整法律。

　　二十年前，青年学者王绍光和胡鞍钢合著的《国家能力报告》一书中提出“分税制”的改革建议，1994年分税制改革启

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　　分税制改革后，财政收入占GDP的比重由改革当年的11%增长至2013年的23%，同期中央财政收入占GDP的比重则由3%增长至10.57%。改革后，国家宏观调控能力增强，中央转移支付在缩小地区差异方面起到了重要作用。同时，地方债、土地财政、政府间事权划分等新的难题出现，财税改革进入深水区。

　　十八届三中全会决定重启财税改革，2014年中央政府工作报告则将财税改革作为今年政府工作的“重头戏”，并要求抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，保持现有财力格局总体稳定。分税制改革二十年后存在什么问题，应如何改革，政府间收入、支出和事权又该如何划分？21世纪经济报道记者就财税改革的相关问题专访了中国社科院-清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授。

胡鞍钢：中央转移支付可直接到县

　　分税制是里程碑性质的改革

　　您和王绍光是较早提出分税制改革的学者，20年后，您如何评价1994年的分税制改革？

　　胡鞍钢：20世纪90年代，我们不仅研究中央和地方关系，还涉及以下几大关系和重大矛盾：一是经济增长与经济稳定，中央财力不足无法实现宏观经济稳定；二是发达地区与欠发达地区的差距，中央财力弱则没有办法实行转移支付；三是军队与国家的关系，中央没有足够的财力没有办法供养军队、武警等；四是国家基础设施与发展的关系，1978-1990年全国铁路营业里程只增加3000公里，平均每年只有250公里，是新中国成立以来最低的，这与中国经济高增长形成了鲜明的反差。

　　把分税制改革前后的几组数据作对比，就可以看到分税制改革带来的长期收益，1996年我就称之为改革红利。第一，国家财政收入占GDP的比重由历史最低点的1994年的11%提高到2013年的22.7%，中央财政收入占全国财政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府的宏观调控能力加强。

　　第二，中国的地域差距，按照各地区不变价格计算人均GDP差异系数，从1990年的55.4%，其后缓慢上升，2003年达到最高点75.1%，之后开始不断下降，2012年下降至46.0%，是改革开放以来的最低点。如果不是增加中央财政转移支付，是不可能出现地区差距扩大逆转的情况。中央财政收入中的三分之二直接转移支付给地方，只有三分之一用于本级支出，这么大规模转移支付在大国中都是少见的。

　　第三，中央在1998年之后采取了一系列措施，严禁军队、武警、政法机构和党政机关经商，实现了“正税养军（队）”、“正税养政（府）”。

　　第四，国家财力增加，大大提高了政府提供公共产品的能力，表现为中国进入基础设施现代化加速阶段。

　　1996年，我对分税制做过初步的评价，我把它称为新中国成立以来的重大制度创新，是中国制度建设方面比较成功的案例，是一个里程碑性质的改革。分税制不仅仅是政策调整，而是制度创新，即首次建立中央与地方之间财政关系的制度，同时也是首次建立政府与企业之间规范的、统一的、透明的税收关系的制度。

　　在分税制框架下中国经济连续增长二十年后，由此形成的财政结构有什么问题？应该如何改革？

　　胡鞍钢：当时我们提出国家能力建设的逻辑是基于《宪法》重构现代国家的制度安排。我们认为要基于宪法所明文规定的四级政府制度安排：中央、省、市县、区乡，除了少数民族自治州之外，可以实行三级（中央、省、市县）财政征收，四级政府财政支出使用。但是中央来不及解决这一根本性问题，后来也延续五级政府的架构，政府层次多了一级，即地（区）级。

　　中央主管大政方针，最基本的公共服务则由县级政府提供。“十一五”正式提出要建立规范的财政转移支付制度，在省内实行财政省直管县。言外之意，把地级和县级财政直接管，对县级直接转移支付。“十二五”规划试点行政省直管县，从规划层级的角度看就是三级：国家级、省级和市县级，地市级更多地扮演和发挥区域中心城市，辐射所在地县市。到“十三五”或“十四五”时期，形成实体三级：国家级、省级和市县级。

　　中国2653个县级行政单位是中国国家治理、社会治理的基本政治单位，也是国民经济和社会发展的政治基石，又是连接国家治理与社会治理的中枢机构。今后财政体制改革的主要方向和基本思路还是应该坚持“三级财政收入，四级财政支出”。北京、上海、天津等地要主动改革创新，可以实行一级（市本级）征收，三级（市、区县、街道乡镇）支出。