审计法实施条例修订：地方债或一年一审

　　近日，由审计署起草的《国务院关于修改〈中华人民共和国审计法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，借由国务院法制办的平台，完成了意见征集工作。

　　征求意见稿明确了政府性债务，土地、矿藏、森林等国有资源等属于审计监督的范畴；明确地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，要征得上一级审计机关的同意；首次提出审计机关要对国家重大经济政策和宏观调控措施的情况，依法进行审计监督。

　　中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华对21世纪经济报道记者表示，中央已经明确了地方债管理方向，未来地方债将纳入预算管理。到时候，债务报告将是预算报告的组成部分，对于地方债的审计将变成常规审计内容，可能跟预算执行报告一样，一年一审。

　　地方债受审计监督

　　对于债务管理，征求意见稿中新增加了一条—审计机关对政府性债务的举借、使用、偿还、管理以及风险管控情况，依法进行审计监督。

　　根据审计法的规定，各级审计机关对“预算执行和其他财政收支”作出审计工作报告，重点报告预算执行的审计情况。现行实施条例对“财政收支”的解释，包括了“政府举借债务筹措的资金”。

　　审计署表示，征求意见稿细化、补充和完善了具体审计职责，以实现审计监督全覆盖。

　　除了债务问题，“土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等国有资源管理使用的真实、合法和效益情况”，也被补充进去，审计机关可依法进行审计监督。

　　汪德华表示，现有的预算法是不允许地方发债，但十八届三中全会明确了地方债的改革方向，预算法修正案正在对相应条款进行修改，审计法实施条例也有必要适应新的改革方向，对条款内容进行调整。

　　对地方债的审计，为审计署近几年的一项重要工作任务，每年至少有一次针对部分省市政府的债务抽查。2011年6月份，审计署公布了第一份地方政府性债务审计报告。这是针对31个省和5个计划单列市，覆盖省、市、县三级地方政府，截止到2010年年底的全面债务报告。

　　2013年6月，审计署抽取了15个省、3个直辖市本级，及其所属的15个省会城市、3个市辖区，针对他们从2011年以来到2012年底新增债务状况，给出了一个审计报告。

　　出于债务摸底的需要，2013年8、9月份，审计署调动更多的人力，针对中央、省、市、县、乡五级政府，进行了更全面的债务审计。

　　2014年，结合中央预算执行审计和地方财政收支审计，审计署挑取了9个省本级和9个市本级，跟踪审计了他们2013年6月底以来、截止到2014年3月底的债务状况。

　　此次征求意见稿对审计频次进行了规定：对本级预算执行情况和决算草案，以及重点部门、单位预算执行情况和决算草案，每年进行审计；对其他审计事项每5年至少进行一次审计。

　　监督重大经济政策落实

　　这次征求意见稿中，首次提出“审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门贯彻落实国家重大经济政策和宏观调控措施的情况，依法进行审计监督”。

　　汪德华对21世纪经济报道记者表示，现在审计部门主要依据财政预算法规，对财政资金的合规性、使用情况进行审计；未来还需要跟踪一些重大的公共政策，如2008年“四万亿”刺激政策出台，资金的使用是否跟政策相吻合等—跟踪宏观政策，反馈政策效果。

　　2013年6月，国务院总理李克强在考察审计署时指出，在当前存在经济下行压力、财政收入增速下降的情况下，要通过强化审计监督，推动宏观调控政策和各项部署的落实，紧紧盯住、管好用好宝贵的财政资金，把积极财政政策的效应更好地激发出来。

　　征求意见稿中，对于地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，从原来征求上一级审计机关的“意见”，改为应征得上一级审计机关的“同意”。

　　审计署表示，这贯彻落实了《宪法》、《审计法》规定的地方审计机关双重领导体制，强化了上级审计机关对下级审计机关的领导。

　　有财政专家对21世纪经济报道记者表示，审计机关向本级政府首长负责，同时又负责对本级政府的预算执行情况进行监督，有点“内部监督”的意味，审计结果的独立性容易受到影响。审计系统有必要加强垂直管理，甚至可以考虑将来是否有必要转到立法机关，如人大。

　　汪德华指出，我国宪法明确指出，审计机关受本级政府和上级审计机关的“双重领导”。加强上级审计机关对下级审计机关的领导，与我国现行体制相一致，能保持政令更为畅通。

　　前述财政专家进一步表示，对预算资金的监管，审计只是一部分，审计报告能公布的内容也有限。要想切实加强对财政资金的监督，最有效的长效机制，还是要加强预算的公开透明，让财政资金在阳光下运行。