张曙光：高铁热的冷思考

　　近几年来，我国的高速铁路获得了快速发展，到2014年底，中国高铁运营里程1.6万公里，世界第一。今年铁路投资8000亿元，高速铁路是重中之重，中国已经进入了高铁时代。不仅如此，随着“一路一带”战略的实施和亚洲基础设施投资银行等金融机构的建立和运营，高铁出口有可能成为中国对外投资和出口的新热点，不仅积极推进泛亚高铁，也在谋划欧亚高铁，甚至设想世界高铁。于是，高铁也成为中国的国家名片。因而，高铁是目前最热门的词汇之一。

　　高铁成为投资的热点，成为中国经济新的增长点。在经济运行回落的情况下，高铁受到人们的追捧是很好理解的。政府重视是把它作为稳增长和化解产能过剩的利器。地方争夺是因为它是中央投资，如果能够争取到高铁过境和设站，等于钓到了一条大鱼，就可以拉动地区经济发展，还可以借征地拆迁捞到一大笔好处。铁路部门一下子变成了香饽饽，中央重视，人们刮目相看，投资源源不断，通车里程不断延伸，日子很好过，其高兴和喜悦自然是不在话下。

　　在好事和大办的情况下，很多问题更值得冷静思考和认真讨论。

　　2， 线路选择和站点设置

　　笔者搜索了主要省会城市现有机场和高铁站点设置，列成下表。

　　从上表可以看出，上海虹桥机场和虹桥车站建在一起，成都正在双流机场建设高铁车站，此外其他16个城市的机场和高铁站距离都比较远，只有5个在30公里以内，超过40公里的有6个，往往一个在城南，一个在城北；一个在城东，一个在城西；而且新建的高铁站距离城市很远。这种布局合理吗？为什么不能像上海和成都那样，把机场和高铁站建在一起呢？

　　至于一些中小城市，由于相邻地区的争夺，往往打得不可开交，有的发动群众上街游行，向外界施压；有的走后门，对相关部门进行游说贿赂公关；有的以科学发展的名义，找专家重新论证。在郑（州）万（县）高铁的走向和站点选择中，河南邓县和新野县的争夺就是一例。如果后门不硬，为了平息两地的争端，高铁车站往往选在两个城市之间，到两市的距离都相当远。有人听说自己的家乡通了高铁，高高兴兴地买票乘车回家，谁知下车后前不着村，后不着店，打的回家竟花了200多元。花钱多不说，原来想图快，谁知快在中间，窝在两头，结果是高兴而去，败兴而归。这种现象正常吗？

　　3， 在站点选择的背后

　　有人说，这样布局可以拉动经济增长，机场周围可以建设空港经济区，高铁站周围也可以搞成开发区，于是，城东搞一个开发区，城西搞一个开发区；城南搞一个开发区，城北再搞一个开发区，岂不是扩大了建设规模和开发规模；建在一起，只能搞一个开发区。这个道理不充分。建设在一起可以搞一个大的开发区，规模可以相当于现在的两个，甚至更大，其聚集效应更大，效率更高。搞成两个，分散了力量，也许一个都搞不好。当然也有好处，可以借机圈占更多的土地，也可以安插更多的官员。

　　有人说，即使你讲的有道理，但是，在两个相邻的城市中过境就出现了问题。建设在你的地盘上，你可以搞开发区，我不能搞；建设在我的地盘上，你就没有了机会。于是，争夺就成了必然的选择。这里的问题是有没有科学规划，如果没有科学规划，或者有而不执行，那么，其结果好说取决于地方的公关能力，呆说则取决于地方寻租行贿的力度。

　　上海为什么能够实现空、铁、市政联运？最主要的原因是民航和铁路部门把机场（包括虹桥机场和浦东机场）和车站建设运营的权力交给了上海，由上海统筹规划，统一建设，于是虹桥站实现了空港和高铁站合一，公交和地铁自然方便地通到了虹桥，形成空、铁、公交联运，具备了巨大的吞吐和聚散能力，也带来了巨大的节约和高效率。

　　那么，为什么在其他城市不能实现空、铁联运呢？这是由中国特色的体制造成的。

　　中国的体制和国家治理既是一个中央高度集权的体制，又是一个地方十分分散的体制。中央各个部门掌握着大量资源，是一些实力强大的“王爷”；各个地方占据一方，是一些实力雄厚的“诸侯”，各自都有着自己特殊的利益。在这种体制下和金钱挂帅的格局中，虽然大家都在讲全国一盘棋，但各自都打着自己的小算盘。

　　很明显，机场属民航局管理，铁路过去属铁道部管理，现在属铁路总公司负责。机场建设和高铁线路站点建设是有着巨大利益的事情，民航强势，铁路部门被称作铁老大，两个部门都是眼睛朝上，目中无人，只有你求我，那有我求人，且各行其是，自身利益至上，没有人考虑国家的全局利益。联手就遇到相互协调、利益分享和责任分担的问题，没有人愿意招惹这些麻烦，也没有人能够协调他们之间的关系。

　　有人提出，国家发改委是综合部门，不是有小国务院之称吗？为什么不能规划和协调民航局和铁路总公司呢？不错，国家发改委是权力最大、地位最高的综合部门，本来负有规划协调之职，实际上名不符实。发改委本来是计划经济的产物，在进行市场化改革以后，本身就面临着转型的问题。然而，发改委本性难改，基本上还是计划经济的行为方式；更重要的是，在现行体制下，发改委也有自己的部门利益。从最近二、三十年的实践来看，发改委做了三项工作。一是负责制定五年经济社会发展规划，每年向人大作计划执行情况的报告，现在正在制定和即将实施“十三五”规划。我们的发展规划到底怎样，是否科学，起了多大作用，实现了多少，人人心里明白，似乎还是规划，规划，会上讲讲，墙上挂挂。二是负责投资和项目审批。这才是最重要的实权，是各方面公关行贿的对象，刘铁男其所以能够贪污受贿那么多，就是因为他是发改委投资司的司长。至于投资规模批准和建设项目立项以后怎么建设，发改委从不过问，也无权过问。这样，发改委也就将自己矮化成一个专业部门，无法协调中央各部门之间的关系。因此，从中央各部门来看，就是一个彼此分割、各行其是、相互扯皮的体制。有人说，发改委负有宏观调控的职能，那么怎么履行这种职能呢？就是通过审批投资和项目进行的，经济走低，宏观调控要放松，多批一些投资和项目；经济过热，宏观调控要紧缩，少批一些投资和项目。这不是宏观调控，而政府管制。三是制定和批准地区规划。除京津冀协调发展规划外，到现在为止，发改委先后制定和批准了上百个城市新区和地区发展规划，占地面积7、8万平方公里，大部分是提出一个概念，搞出一套说词，为地方扩大投资规模和圈地占地提供依据，相关官员从中捞到好处。至于这些规划能否协调地区之间的关系，发改委概不负责。

　　当然，把板子完全打在发改委的屁股上也不公道。既然向市场经济转型，发改委原来的很多业务就是可有可无的事情，其转型应当向着反对垄断，净化和维护市场竞争秩序的方向前进。然而，中国的反垄断执法机构共有三家，分属于三个不同的中央部门，发改委“价格监督检查反垄断司”，仅仅负责调查处理价格欺诈、价格垄断、价格合谋之类的价格违法事宜。国家工商总局的“反垄断和反不正当竞争执法局”，负责调查处理市场不正当竞争行为事宜。商务部的“反垄断局”也负责调查处理一些市场垄断的事宜。三家机构在反垄断执法上合作不多，扯皮不少，但在扩大自己的地盘和实力上都相当卖力。为什么不能合起来，组建国家反垄断委员会。在三家合并的同时，削弱和撤销发改委的投资和项目以及价格审批事宜，将其改造成国家反垄断委员会。在反垄断的问题上都不能合作和合并，遑论协调民航和高铁的规划建设？

　　由于机场以及高铁线路的站点选址和建设终究要落实到具体地方，这就涉及到民航和铁路部门与地方之间的关系。这种关系的状况取决于各自的谈判能力和公关能力。上海其所以能够把机场和高铁站建在一起，是由于上海有着强大的经济实力和谈判能力，在与民航局和铁道部关于机场和车站的选址和建设的博弈中，处于主导地位，再加上上海面积有限，地价很贵，因而有了建设在一起的决策。其他地区基本上都没有这样的地位和实力，处于向主管部门求助的地位，自然由民航局和铁路部门说了算，两个部门都想单独干，免得他方侵占了自己的利益，于是各自决策；地方只要争得了投资和项目，也算是大功一件，只好任由两个部门自己去干。更何况其他地方也不像上海那样，面积较大，地价也不算太高，有办法满足两个部门的需要。于是就得到了机场和车站分设两地、互不相干的结局。

　　就以北京新机场的建设为例。按照现有规划，北京新机场投资798亿元，2019年建成投入运营，北京把它交给了民航部门，由于北京、天津、河北之间的选址争议，人们戏谑选址“武大郎”，即天津武清县、北京大兴区和河北廊坊交界地段，与高铁线路站点无多大关系。到现在为止，规划还没有落地，拆迁、征地、补偿都靠地方。结果当然会建成，但到底建成什么样子，人们将拭目以待。

　　从以上的讨论可以看出，在目前这种高度集权而又十分分散、官员做主而又缺乏监督的体制下，凡对国家、对老百姓有利的事情，对官员及其部门就是不利的。这就是机场和高铁站分设距离很远的两地之类的事情累见不鲜的根源。

　　作者：张曙光（北京天则经济研究所）、张弛（中国政法大学商学院）