北京在推进养老机构民营化方向上又迈出了重要一步。
北京市民政局近日发布《北京市养老机构公建民营实施办法》、《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个配套文件已于8月1日正式实施。办法中提到了养老机构“公建民营”的新模式，旨在提升政府办养老机构保障效能，加快推进养老服务社会化，实现养老服务资源优化配置。
何谓养老机构的公建民营?
据北京市民政局局长李万钧8月10日在 “市民对话一把手”访谈节目中的介绍，公建民营养老机构由政府出资建设，运营管理由企业或者社会组织来承接。
为何要搞“公建民营”?背景自然是北京养老机构的现状所致。“十二五”期间，北京养老机构建设的速度非常快，大约为每年一万张床位。截止目前，背景全市养老床位有将近12万张。
虽然硬件的建设速度很快，但养老软件的水平仍亟待提高。这其中最重要的问题是护理人员短缺，无法满足北京养老日益增加的需求量。其次，在对护理员的培训上，以及对养老机构的规范化的管理上，水平还参差不齐，导致有的养老院“排大队”，有的则空置率很高。
李万钧表示，由于公办机构的体制比较僵硬，接收的人群比较固定，运营的机制也不灵活，所以很多公办养老院已经走入死胡同，新办法将成为养老机构改革的一个方向。
我们应该如何看待“公建民营”，它的发展前景如何，能否破解当前养老院总体经营不利的困境，《第一财经日报》记者就此采访了中国老年学学会养老与护理专业委员会副总干事王新光。
《第一财经日报》：为什么要在养老机构上实行公建民营?
王新光：公建民营是对公立养老机构运营管理的体制性创新，如果说公办民营更注重内部运行体制的改革，公建民营则是从养老机构建设上突破了原公办机构国有独资的状况。公建民营是公益养老社会化的进一步扩展和深化，从过去单一的购买吸纳社会力量的服务、技术，扩展到资金、品牌的全方位引入合作。公建民营是对公益事业商业化运作的有益探索。以益利互补、融合的方式，形成公益服务可持续发展的内生动力，改变过去公共服务内生动力不足，持续性不好的困惑。
《日报》：我们应该如何理解公建民营?
王新光：
我国养老机构目前有五种模式。民办民营、民办公助、公办公营、公办民营、公建民营。很多不搞养老的人容易把公办民营和公建民营搞混。公建民营实际上是一个新概念，《实施办法》中提到了“新建”两个字，今年8月1日起，北京市所有政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施，将逐步交由企业、社会组织或个人进行运营，这就把公办民营和公建民营区别开了。
公建民营实际上是独立法人合资建院的形式。公办民营、公办公营的法人主体是政府的事业单位，民办民营和民办公助的法人主体是投资企业。而公建民营的法人主体应该是一个新的主体，政府是这个独立法人主体的其中之一。我们业内对这五种形式做了一个比喻：公办公营是福利房，公办民营是公租房，民办公助是两限房，民办民营是商品房，公建民营是集资房。
《日报》：和其他几种模式比，“公建民营”在哪些方面实现了创新?
王新光:“公建民营”是养老机构建设和改革的创新，也是治理结构的创新。它将来一定是一个董事会的架构，因为它是股东制。但这种治理结构，有别于事业单位的层级组织体制，也有别于民营企业自身的董事会制度，因为股东权益不是均衡的。在商业化的运作实体里，它加大了政府干预的权限，避免了民办公助政府没有参与权的尴尬，同时避免了公办民营运营方风险责任过小的问题。
“公建民营”在运营模式上也是一种创新，它是公益事业如何商业化运转的一种尝试，以一种变相合资的形式向社会集资，加大了运营方的运营责任，也相对减轻了政府责任，力求达到双方的责任平衡。
《日报》：“公建民营”在具体实施时可能会遇到哪些困难?
王新光：
老年事业无论如何发展，都必须首先明确产权所有和管理体制。公建民营可能带来这样一个问题：按北京市新近出台的《实施办法》，公建民营存在两种形式，一种是全部国有，还有一种是吸收社会资本参与。但第二种企业家投资的钱和养老设施到约定期限后所属权归政府所有。从企业的角度理解，可能会认为这是政府搞社会集资，集了钱都是政府的。它执行什么样的会计制度?按民非走，社会投资者不愿意。而完全按企业走，政府不愿意。这种矛盾不解决，就会给老年事业的发展留下隐患。
其次，政府注重宏观政策而忽略了一些细节。比如，公建民营的收费没有具体的标准。《管理办法》中只提到床位费和护理费按指导价收，但其他的收费没有涉及到。定价依据应当是公建民营实施过程中最先遇到的问题。打个比方，在北京城六区，自理老人的护理费收1000元可能太便宜了，而在密云怀柔等郊区可能就贵了。
我们理解政府部门的苦衷，他们的目的就是在财政资金有限的情况下，争取更多的社会力量参与，共同搞好老年事业。但具体怎么做，还应该更广泛地听取基层经营者的意见，以便真正调动起大家参与的积极性。
《日报》：“公建民营”养老机构在将来将会占据一个什么样的位置?
王新光：我们把它作为一种创新，一种改革，它需要实践。能不能走通，首先国有资产的保值增值，还有民间资本能不能得到合理回报，最重要解决这个问题，解决不了就是死路一条。所以它下一步还有很多问题要解决。我们应该提高警惕，北京市以前也做过类似的东西，比如2000年北京市建了大量的日间照料站，结果到最后都闲置了。“公建民营”将来同样要防止形式化和空巢化的问题。
《日报》：您认为养老机构发展的最佳状态是什么?
王新光：理顺几个关系，养老事业和老龄产业，公益养老和商业养老，政府托底义务和企业社会责任。政府托底三个四千万，四千万的失能老人，四千万的失依老人和四千万的低收入老人。属于市场的东西，放开让市场去做，属于政府义务责任的东西，政府要自己把它做好。公益养老保基本，商业养老做个需。
《日报》：现在很多民营养老机构经营状况并不太好，你认为原因是什么?
王新光：一个养老机构能不能经营下去，主要有五方面的因素。第一是选址，第二是功能定位，第三是价格体系，第四是人力资源保证，第五是管理能力。如果能做好这几方面，养老机构不会亏损，不论公办民办，都能盈利。
建设养老院要考虑有效服务半径的有效服务量，如果只有100多人的需求，你非要建个600床位的，你不挣钱你怪谁。自己市场没调研好，不能说政府不对。养老机构是重资产实体机构，不是搞设计也不是搞金融，它和医院一样，重资产实体，本身就是投资大，回报慢。
出现这些问题就是我们的公益养老和商业养老没有分开，这个关系没有理顺。公益养老政府来管，专门干托底。我的小院就是面向所有低收入老人，每月连吃带住总共2000元。
商业养老就要按照商业化去做，当然公营也可以做商业，但要保证在托底之上，同时可以做一部分的商业化，就像公立医院也可以做一部分自费的。民营机构的托底怎么托，政府可以参照同地公营机构的情况买单，甚至可以招标，你要收我的老人，我给你2000元。
属于市场的东西，放开让市场去做，属于政府义务责任的东西，政府要自己把它做好，在这里面，政府不可能自己去做，就要依托政府支持的这些社会团体。
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