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财政部部长项怀诚全面回顾积极的财政政策(下)
  时间:2001年09月05日19:13      我来说两句我来说两句(0)
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(2)实施扩张性的财政政策。这种手段主要是通过增发国债、增加政府支出、减税、降低税率等方式来刺激总需求。

(3)实施汇率政策。政府通过使本币贬值的方式,提高本国产品在国际市场上的竞争力,以刺激出口。具有代表性的案例有三个,即美国30年代的经济大萧条、70年代西方国家发生的石油危机和90年代日本经济衰退。

1、罗斯福“新政”美国1929-1933年的经济大萧条是人类历史上的一个噩梦。在这场经济大萧条期间,物价连年下跌,投资和消费萎缩,股市崩溃,生产大幅下降,工厂和银行大量倒闭,社会生产能力闲置,失业急剧增加。罗斯福总统上台伊始,立即大刀阔斧地实施了“新政”运动,对于摆脱经济萧条发挥了重要作用。在金融方面,推出的措施主要有:改革银行体系,对商业银行和投资银行实行分业经营,对银行实行个别审查颁发许可证制度,发放住房贷款基金,向住户发放低息贷款,提高黄金价格,等等。这些措施促进了公众恢复对银行、证券交易的信心,维持了住房市场的稳定,帮助了发生财务危机的企业和个人解决流动性问题。此外,美国当时还实行了货币贬值的汇率政策,促进外贸出口,为国内金融改革和实行扩张性的货币政策提供一个良好的环境。

在财政政策方面,一是举办社会公共工程,刺激国内需求。实行大规模的以工代赈,从事交通、港口等基础设施建设,加强农村电网建设,加大环境治理和资源保护力度。二是调整税收政策,降低低收入者的税率,提高高收入阶层的税率,实行平均化的税收政策,以改变当时贫富差距过大、有效需求不足的问题。三是出台了社会保障政策,包括规定就业人员的最高工作时间和最低工资标准,为失业者提供工作岗位,为老人和残疾人提供社会保险等,这些措施提高了社会中下层的收入水平和消费水平,改善了国民收入的分配格局。

2、70年代西方各国的宏观调控政策在70年代,由于石油涨价所引发的经济危机,西方各国都出现了战后最严重的经济衰退,采取了各不相同的宏观调控政策,其中财政政策尤为显著。日本在70年代多次实行减税政策,从1973年开始实行所得税减免,到1977年期间,年平均减少3700亿日元,实际税收平均下降了5%左右;不断增加对公共事业的投资,1978年公共事业投资增长27%;增加社会福利开支,1973年开始提出“老年人疗养免费”,并通过修订健康保险法和年薪法。联邦德国在70年代通过采取增加政府支出、扩大政府补贴和债务、减免税收等多种形式,成功地克服了经济衰退。在1970-1982年期间,联邦德国政府支出占GNP的比重由37.2%上升到49.8%,政府投资增加了45.7%,政府消费支出增长了206.3%,政府债务从1154亿马克增加到6097亿马克,占GNP的比重由17.1%上升到38.2%,税收减免额和财政赤字均有大幅增长。在此期间,英国、法国、意大利等均采用了扩张性的财政政策,并取得了明显的成效。

3、90年代日本的经济政策日本90年代的经济衰退始于80年代末泡沫经济的破灭。当时,日本政府认为挤出泡沫是经济调整的正常反应,随着经济形势的恶化,政府被迫采取措施,1991年7月1日,日本银行把法定贴现率由6%下降到5.5%,标志着日本货币政策由紧到松的重大转变。同时,日本政府还采取减税措施,并增加公共支出。1993年以后日本经济开始缓慢复苏。1995年日本推出了一项价值14兆日元的一揽子经济刺激措施,并将法定利率下降到0.5%的水平。在“双松”的财政和货币政策的作用下,日本经济在1996年出现了明显的回升。但是,连续几年的扩张性财政政策,使日本财政状况急剧恶化。日本政府在1997年被迫着手重整财政,提高消费税率、停止特别减税、减少公共投资,力图控制国债负担率。结果1997年下半年经济形势再次恶化。1998年日本政府被迫再次实行“双松”的经济政策,并且提出以改革金融体制、适度放松对金融机构的管制和重塑微观经济体的活力为主要内容的“大班计划”。但这一政策由于受到亚洲金融危机的影响,目前看来效果并不十分明显。这主要是由于存在两方面原因,一是开放的经济环境扩大了财政政策的挤出效应。根据蒙代尔-弗莱明模型,在浮动汇率制和资本完全自由流动的条件下,财政政策的挤出效应最大。扩张性的财政政策导致利率上升、汇率上升,出口减少、进口增加,拉动国内需求的效应将大打折扣。实际上,日本在持续扩大财政支出的同时,也一直面临日元升值压力。二是扩张性的财政货币政策没有对微观经济组织的结构进行重大调整。与一些发展中国家相似的是,日本经济结构在90年代以后,一直调整乏力,在传统产业占世界市场份额逐渐降低的同时,新兴的信息产业却没有赶上欧美国家的发展步伐。了解和分析美国、日本及欧洲各国在经济衰退时期采取的财政、货币政策,对于中国制定反周期调节政策具有十分重要的借鉴意义。

(二)货币政策的尝试1、稳健的货币政策自1996年我国成功实现“软着陆”以后,中国的货币政策便开始由适度从紧向稳健的方向灵活调整。

(1)降低利率。中央银行自1996年、1997年连续3次降低利率后,1998年3月25日和7月1日又连续2次降低利率(我国开始实施积极财政政策之后,在1998年12月和1999年6月又连续两次降低利率)。1995年金融机构一年期存款利率为10.98%,贷款利率为12.06%,到1998年7月一年期存、贷款利率分别降到4.77%和6.93%,存款利率降低了6.21个百分点,贷款利率降低了5.13个百分点。在如此短的时期内,利率降低幅度如此之大是前所未有的。在降低利率的同时,中央银行还连续降低存款准备金率和存款准备金利率。1998年3月,中央银行将金融机构法定存款准备金账户和备付金存款账户两个账户合并为准备金存款账户,法定存款准备金率由原来的13%下调到8%。同时中央银行对金融机构的存款准备金利率由平均年利率7.35%下调到5.22%,对金融机构贷款年利率,由9.19%下调到7.43%。7月,中央银行再次下调金融机构准备金存款利率和对金融机构的贷款利率。随着利率的下调,银行同业拆借利率也持续下降。银行同业拆借利率是由市场供求决定的,在很大程度上可以视为市场利率。从1996年到1998年7月,同业拆借利率从近13%的水平持续下降到5%左右。

(2)增加货币供应量。1998年,共投放现金(M0)1500亿元,比1997年增长15%;狭义货币(M1)增长17%左右,略高于1997年的16.5%的实际增幅;广义货币(M2)增长16-18%,与1997年17.3%的实际增幅持平。

(3)积极推进金融调控方式的改革,增加金融机构的信贷扩张能力。自1998年起,中央银行取消了对国有商业银行的流动资金贷款指令性限额管理,接着又取消了固定资产投资贷款的指令性计划管理;放宽商业银行资产负债比例要求,调整增加贷款指导性计划;恢复了在货币市场的债券回购交易业务,适时满足商业银行的资金需求,加快贷款进度;鼓励开发和增加消费信贷,颁布了新的《个人住房贷款管理办法》,允许所有的商业银行开办个人住房担保贷款,可以适当延长贷款期限,改进贷款担保方式;加强对国有亏损企业有销路、有效益产品的信贷支持;鼓励对基础设施建设、外贸和外商投资企业、科技投入、农业等方面的信贷支持,并分别出台了具体的指导意见。多种货币政策工具的运用,对于促进社会投资,引导居民消费,减轻企业负担,增加企业效益,具有积极的作用。但由于金融改革与企业改革的非协调性,银行的信贷功能未能正常发挥,储蓄-投资的转化率太低。银行面对大量的不符合贷款条件的企业陷入了两难困境,银行为防范风险而惜贷,势必造成资金使用效益的下降;增大贷款投放又使银行信贷资产处于高风险之中。

2、坚持人民币汇率稳定政策亚洲金融危机爆发以后,由于中国出口增长的回落,社会各界一直存在着人民币是否应该贬值的争论。人民币贬值论者认为,亚洲国家的货币贬值幅度在30%-50%之间,这些国家同我国的出口产品在结构上有许多相同之处,如果人民币不贬值,将会使中国外贸出口面临发达国家的技术优势和周边国家价格优势双重压力,导致中国劳动密集型产品的国际竞争优势减弱。国外经验也表明,货币贬值是国家反周期调节的经常性政策工具,是促进一个国家的经济由小变大、由弱变强、由贫变富的有力手段,即使国家发展起来以后,货币贬值也是应付外部冲击、调节国内价格、纠正贸易逆差的的“常规武器”。中国政府在全面分析国内外经济形势的基础上,认为实行人民币贬值的替代,也能应对亚洲金融危机的影响,特别是在亚洲金融危机期间,中国有责任履行国际义务,坚持汇率稳定政策。这一决策,对于稳定亚洲经济具有举足轻重的作用。

(1)我国经济蕴藏着巨大的增长潜力。

(2)我国国际收支状况良好,1993年以来已经连续多年出现贸易顺差。国际贸易顺差和大量的外资流入使中国外汇储备快速增长,到1998年3月底我国的外汇储备已高达1425亿美元,是全世界第二大外汇储备国。而且,我国的经常项目和资本项目都有盈余,外汇储备的数额还在继续增加。无论是从外汇储备还是从外汇市场供求关系的角度看,实行人民币贬值都没有必要。

(3)我国的对外债务中,中长期债务占有很大比重,短期内不会给人民币造成贬值的压力。从外部环境看,如果人民币实行贬值,国际金融市场将会更加不稳定,可能导致金融危机发生国家的货币轮番贬值效应,亚洲经济将进一步恶化。而且人民币贬值对港币将会是一个巨大的冲击,会对香港的金融和社会经济的稳定和发展产生严重的负面影响。中国政府从稳定经济发展的大局出发,采取了人民币不贬值的汇率政策。实践证明,这一决策是完全正确的,对亚洲经济的稳定和发展具有积极作用。

(三)宏观调控选择积极财政政策在货币政策效应递减,又要坚持人民币汇率稳定政策的情况下,中国政府决定实施积极的财政政策。通过增发国债、加强基础设施建设,以扩大国内需求,拉动经济增长。财政政策在经济衰退时期具有其他政策工具所不具有的优越性:拉动经济增长直接有力,时滞短,见效快。增发国债、增加政府支出不仅可以扩大国内需求,而且可以增加就业、提高居民收入和企业利润,给企业和居民带来稳定的心理预期,提高企业的边际投资倾向和居民的边际消费倾向,引导企业投资和居民消费。运用介于财政与信贷之间的国债工具,还能够畅通储蓄转化为投资的渠道,发挥财政货币政策的联动效应。从中国财政改革和发展的情况看,已具备实施积极财政政策的条件。

一是自1994年分税制财政改革后,经过几年的完善,已经初步建立适应市场经济要求的财政体制框架。

二是财政收入近年来大幅度提高,财政实力增强。1994年以后,财政收入增长较快,从1993年的4349亿元增长到1997年的8651.1亿元,4年时间财政收入翻了近一番。财政收入占国内生产总值的比重下降的趋势开始扭转,1995年为10.7%,1996年开始回升,1997年继续上升达到11.6%。如果将各种财政性资金如预算外资金、社会保障资金统一纳入预算管理,财政收入占国内生产总值的比重还会高些。

三是国债发行尚有较大空间。1997年,我国国债余额为5066.5亿元,占国内生产总值的6.8%。大大低于世界30-50%的一般水平。而且,国债余额占私人部门金融资产的比例不到6%,表明国民认债能力较强。

四是从偿债压力和债务依存度看,1997年国债实际发行2400多亿元,占全国财政支出总额的26.2%,在中央财政支出总额中占一半左右。债务依存度较高。但国债规模的确定不能只看国债本身,要和整个经济和社会发展联系起来考虑。要从国民收入分配状况和信贷状况的角度加以综合考察。如果国民收入是超分配,信贷是贷差,发债空间就不大;如果国民收入没有超分配,信贷是存差,甚至有较大存差,增发国债就有较大空间。如果国债累计的增长能够被经济发展所消化,那么就可以认为国债规模在警戒线以内。1998年我国银行存差高达9000多亿元,财政收入连续五年平均增长近千亿元,国内市场容量大,在未来20年国民经济仍可保持5-6%的增长速度。因此,从我国经济增长潜力和财政状况看,中国仍有一定的发债空间。

五是1997年我国财政赤字与国内生产总值的比例仅有1.2%,远低于1979年3.4%的历史最高水平。从历史经验看,为了拉动经济增长,完全可以考虑扩大财政赤字规模,加大财政扩张力度。六是我国可动员的资金潜力很大。近几年来,我国的总储蓄率一直保持在40%左右的高水平,相当于世界平均水平的2倍,储蓄率比固定资产投资率高6个百分点左右,这意味着我国对赤字的承受能力比其他许多国家更强。

(四)积极财政政策的提出1998年2月,针对亚洲金融危机蔓延之势,江泽民主席提出,我们必须做到心中有数,沉着应付,未雨绸缪,做好事态进一步发展的准备,以防措手不及。1998年3月,在九届全国人大第一次会议记者招待会上,朱?基总理提出了确保1998年经济增长8%的目标,并指出“实现这些目标的主要手段是提高国内的需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建设,加强高新技术产业的建设,加强现有企业的技术改造。”之后,中国政府召开会议,决定适时调整宏观经济政策的目标和方向,及时提出了采取更加有力的财政政策,扩大内需,刺激经济增长。1998年4月21日,《经济日报》发表评论员文章《扩大内需,确保增长》。1998年6月16日,《人民日报》发表了我的署名文章《财政宏观调控与启动经济增长》,提出转变适度从紧的财政政策,并认为我国现阶段不宜采取通过减税刺激经济的方法,而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出,增加投资,刺激消费,扩大出口,通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素,促进国民经济增长。1998年7月,中国政府转发了国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》,正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月,全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案,决定增发1000亿元国债,同时,配套增加1000亿元银行贷款,全部用于基础设施专项建设资金。至此,中国积极的财政政策正式启动。


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