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权威人士透露，作为2002年立法重点的《国有资产法》草案由于与党的十六大报告中关于国有资产管理体制改革的论述存在着一定距离，目前还在作重大的修改，估计年内难以出台。
十六大报告提出将“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，同时提出要在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。这种新的国有资产管理体制被认为是国有资产改革的重大突破。
但据有关专家指出，这种新“分级所有”国有资产管理体制遇到的最大的难题是国有资产以及地方资产之间的划分，以及如何协调部门间的权力分配以及协调问题。
在新的管理体制落实之前，国有资产的管理权分散在不同的7个部门，具体包括计委、经贸委、财政部、银行、企业工委、人事部、组织部等部门，即“七龙治水”的局面。各部门对于国有资产的管理都有各自的政策，其中不乏与“两级所有制”相矛盾之处。
以2002年11月1日证监会、财政部、国家经贸委三部委出台的《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》为例，《通知》明确指出，“向外商转让上市公司国有股和法人股，涉及产业政策和企业改组的，由国家经贸委负责审核；涉及国有股权管理的，由财政部负责审核；重大事项报国务院批准。向外商转让国有股和法人股必须符合中国证监会关于上市公司收购、信息披露等规定。任何地方、部门不得擅自批准向外商转让上市公司国有股和法人股。”
据券商的一份研究报告显示，外资对于上市公司的国有股及法人股转让有巨大的兴趣。但现在面临的问题是，“两级所有制”将如何划分上市公司国有股股权的归属？而划分为地方所有的这部分国有股股权如果向外商转让，地方政府是否有资格不经过财政部和经贸委来“擅自”批准？财政部提供的最新统计数字显示，到2001年底，中国国有资产总量达10.93万亿元。
在目前中国1200多家A、B股上市的企业中，国有股和法人股占79％以上，一股独大的局面对上市公司市场化以及公司治理结构的优化存在较大障碍，市场人士均将这些问题的解决寄希望于国有资产管理政策的明确。
据国务院发展研究中心副主任陈清泰介绍，“目前国有企业约有18万户，分布在全国各地，从委托代理有效性出发，由中央和地方分别代表国家履行出资人职责，就是说，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源性企业等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，比较切合实际。”
如果按照陈清泰的划分方法，大量的上市公司国有股股权会划分为地方所有，对此国元证券姜德增先生在作客搜狐时提出：“既然地方所有的国有资产主要以退出为主，所以这就会出现大量的上市公司国有股权向外资机构、民营机构出让，这些转让使上市公司产权的结构有所改变，成为多元的投资主体结构。”勿庸置疑，新的国有资产管理体制将会引发各行业的一次深刻变革，但具体的落实也会遇到极大的困难。
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