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高官外逃损失巨大 缺席审判如何终结外逃贪官
2003年10月13日10:46   来源:[ 北京青年报 ]
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  缺席审判如何终结外逃贪官

  10月1日,《联合国反腐败公约》谈判工作特设委员会第七届会议在维也纳国际中心结束。会议最终确定并审议通过了《联合国反腐败公约》草案。据悉,不日该草案即被正式提交第58届联大审议通过,并在高级别政治签署会议上签署。而此前两天,即9月28日,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》也正式生效。由此,许多关注追剿中国外逃贪官的人士都一致认为,这对长期以来陷入一定僵局的外逃贪官的追逃工作,绝对是一个利好消息。中国代表也在反腐公约草案通过后表示,此举对促进反腐领域的国际合作意义重大。一段时期以来,携带大量腐败资金潜逃海外而置身法外的高官外逃现象,已引起了海内外人士的共同关注。据有关方面的不完全统计,有超过4000名中国外逃贪官在海外“逍遥法外”,最保守的估计有50亿美元的资金被他们卷走。全球通缉经济犯罪已成为世界各国面临的一个共同难题。而中国由于在现行法律法规中有些与国际社会不能“对接”的内容,凸现的问题可能更严重一些。其中我们的刑事诉讼制度中的缺席审判制度的空缺,就被专家认为是贪官引渡工作中极为不利的一环。到底是不是完善了这项制度,就能给引渡工作带来佳音呢?

  1 高官外逃损失巨大

  今年3月1日,被中国公安机关称为输送给警方的“三颗重磅炸弹”的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告》开始实施。这三条行长令是新任央行行长周小川于新年上任之初连续签发的。有人形容,周行长这“三把火”,以立法的形式点燃了清算犯罪分子利用金融机构洗钱的“战火”。

  据有关人士推断,全世界每年涉及的“洗钱”量,大概在15000亿至28000亿美元之间;而我国的权威分析表明,最近三年中国资本外逃达530亿美元。而这其中很大一部分是赃款。每年通过地下钱庄“洗”出去的黑钱至少高达2000亿元人民币,相当于国内生产总值的2%。而其中由腐败而生的非法所得向海外的“转移赃款”行为,不在少数。

  有媒体透露,近年来,每年惊动最高人民检察院外事部门的职务犯罪嫌疑人出逃案为20至30件,而其中能成功引渡回国的仅有5名左右。日前海外消息透露,在今年“非典”肆虐期间,仅四五月份,就有180多名在职、已退下的处级以上干部失踪、外逃,或在外考察访问逾期未归,一些高级干部在途中、边境、机场、港口被抓获。检察机关曾有官员称,抓回来的和逃出去的几乎不成比例。有报道称,尚有超过4000名中国外逃贪官在海外“逍遥法外”,最保守的估计有50亿美元的资金被他们卷走。而这些都是他们的腐败所得。

  2 “统管”护照成效几何?

  据悉,为了有效监控高官外逃,各有关部门想尽种种对策,以应对频发的此类现象。8月初,《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》紧急通知下发,一些县处级以上干部出境通行证、出国护照,交由上级组织部门统一管理。据悉此举很快初见成效:有报道称,仅8月3日晚至8月5日,在北京、天津、上海、广州、沈阳、深圳、珠海、昆明等口岸和航空港,查获60多名持护照或通行证企图外逃的干部,其中有7名副厅级官员,都持有金融机关、海关核准携带出境的外汇证明,携款最少的一名经贸干部,随身携带60万欧元。

  而此前不久,深圳市已开始尝试在公安系统试行廉政金制度,用以规范和约束公务员的行为,鼓励公务员奉公守法。据悉,廉政金制度是公务员在职期间,建立一笔基金,逐年累积,在“安全着陆”后,奖励给本人。该制度在香港和新加坡等地都曾有过成功经验,与“高薪养廉”有异曲同工之处;目的也是从源头探索杜绝贪官滋生之土壤。

  北京汇佳律师事务所主任、北京市律协消费者权益保护专业委员会主任邱宝昌认为,与以往贪官外逃后再去谋求“引渡”合作的高成本反腐行为相比,现在的种种尝试无疑是在探索如何从源头遏制腐败、限制贪官外逃。但可惜的是,鉴于外逃贪官长期的物质及心理准备,很多人并不是持着有自己真实姓名的证件出逃的,在此之前,他们往往早已准备了其他“合法”的身份证明,因此尝试收缴护照等身份证明的做法并不能从根上“治本”;至于廉政金与贪官敛得的巨款相比,绝对是河海之差;更何况还得熬到多年退休后“安全着陆”时才见得着这笔数额有限的钱,这绝对是“治君子不治小人”的一个对策。

  3 腐败资金无“法”追缴?

  吴卫华是去年4月公安部经济犯罪侦查局新成立的反洗钱处的处长。在就央行三个反洗钱令接受本报记者采访时,他曾直言:“反洗钱的工作是防范重于打击。”公安机关近年来破获的大量经济犯罪案件,都有一个共同特点:就是作案和案发时间相距较远;当公安机关开始介入侦查时,赃款已挥霍或转移,罪犯也已潜逃。公安机关在这种被动办案的模式下,已经丧失了最佳的破案时机,同时增加了办案难度和办案成本。

  他说,洗钱罪是指行为人明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪及恐怖犯罪的非法所得及其产生的收益,而隐瞒或掩藏其性质和来源的一种行为。换句话说,就是犯罪分子以各种手段,将上述违法所得在形式上变成合法资金,“把黑钱洗成白钱”。

  要从根源上打击洗钱犯罪,他认为关键是尽快出台《反洗钱法》,因为现在《刑法》中的洗钱罪名,由于对它的上游犯罪的定义比较窄,所以并没有将所有洗钱犯罪行为都涵盖进去。

  其中最主要的,吴处长认为,是现在的洗钱犯罪罪名,只包括了贩毒、黑社会性质犯罪,走私和恐怖活动犯罪的非法所得,而没有把贪污、贿赂等腐败行为的非法所得纳入;因此,对这种真正意义上的洗钱行为,无法将其绳之以法;而从司法实践来看,这部分由腐败而生的非法所得向海外的“转移赃款”行为,不在少数。

  至于谈到为什么“洗钱罪”罪名设立六年来,还没有以此罪名定罪的案例,吴处长认为这与《刑法》将其罪名的“证据要求”定得过高有关,它必须得以犯罪嫌疑人明知是四种洗钱行为哪一种为认定的主观要件,使得公安机关无法形成一个完整的“证据链”,难以证明其明知是四种犯罪的非法所得。而这一点不修改,是与国际反洗钱的大规则格格不入的。

  4 赃款外逃四种形式

  资料显示,目前我国只与十几个国家签有引渡协议,相对于200多个国家而言,这绝对是个小数。专家指出,靠引渡永远是被动的事,关键是要“亡羊补牢”,做未雨绸缪、防患于未然的事。

  日前在接受媒体采访时,中国政法大学国际法研究中心主任周忠海,曾归纳了赃款外逃的四种形式:其一,企业负责人与外商谈妥,共同在境外成立一家公司,以境外公司的名义收购股份,企业负责人把企业价值做低,使境外公司可以以低价购入企业股份,企业负责人从境外公司中分取红利;其二,国企负责人在境外成立企业的分支机构,通过正常的投资途径把资金转移到境外,然后在境外把公司的钱“化公为私”;其三,企业负责人在企业的正常国际贸易中,高价进口、低价出口,把差额留在境外的个人账户上;其四,随身把赃款带走,尽管海关对随身携带的资金数量有限制,但在执行过程中有时会出现问题,何况我们从深圳到香港还有直通车,而这类车上往往是不做检查的。

  5 缺席审判很难治本

  《联合国反腐败公约》草案审议通过后,各界人士均对其打击腐败的预期成效一致看好;更有专家提出,为配合此公约的条款能更好地为我所用,应尽快完善我们的刑事诉讼制度,比如在适当时候建立我们的缺席审判制度,以便公约的条款可直接适用。

  针对这些观点,中国法学会名誉理事、中国法学会刑法学研究会名誉会长、武汉大学法学院教授、博士生导师马克昌先生分析,所谓缺席审判,指的是即使在犯罪嫌疑人本人不到庭的情况下,司法机关也可以照样按照程序,依法起诉、审判,并在证据确凿的情况下,依法判决其是否有罪。尽快建立我国的缺席审判制度,从某种程度讲,的确会更有效地对外逃贪官进行打击有所帮助;因为在对潜逃贪官的逃往国进行引渡申请或谈判时,一些国家往往会根据其是否已被该逃出国依法定罪而不是因为所谓的“政治原因”受迫害而作决定;而一旦具备了罪犯身份,根据公约,一般情况下签约国就有义务支持引渡申请。

  但马老认为,问题的关键不在于是否建立了缺席审判制度,而在于缺席审判对贪官真的定罪后,是否就能成功引渡。因为按现行中国法律来看,凡是逃出去的这些贪官,无论从其贪污受贿的数额之巨大,还是从其潜逃的恶劣性质看,恐怕其中许多人都逃脱不开死刑的下场;而按现在的国际惯例来看,死刑犯一般都不会被引渡。这样我们可能就会面临一个“两难”的选择,这就是依法判死刑引渡不回来,缺席判决等于“一纸空文”;而为了成功引渡,就只能放弃死刑;这一方面和现行法律不符,另一方面也无法向人民交待。因此这个“悖论”冲突恐怕即使是公约也无法超越。而这个矛盾不解决,很多大贪官还会照样逍遥法外,引渡回来的只能是那些无期徒刑以下的“小贪官”。

  6 经济犯罪能否取消死刑

  是否由此一来,贪官外逃的引渡就根本无法解决了呢?针对记者的疑问,马老的回答是否定的。他认为有从“根本”上解决“两难”问题的“钥匙”,这就是取消对经济犯罪的死刑判决。

  马老介绍说,现在世界上绝大部分国家的法律对经济犯罪一般都没有死刑判决。因为按市场经济“等价交换”的观点,你贪污的是“钱”,而用来所抵的却是“命”,而没有哪条命是能用多少钱相抵是合适的,即使是贪污成百上千万元。而且我国的法律,在盗窃罪条款上,除了盗窃国家文物和银行,数额巨大、性质恶劣的才执行死刑外,一般的盗窃罪也都不进行死刑判决;为什么贪污罪就要执行死刑判决呢?

  针对记者提出的老百姓对贪官恨之入骨,不枪毙不足以平民愤的观点,马老指出,你不妨让读者自己做一个“选择”:判决因经济犯罪而外逃的贪官死刑,而受死刑犯一般不引渡国际惯例的限制,事实上这些被“纸”上定了死罪的人,还会照样在海外的潜逃地逍遥法外地潇洒活着;而取消了死刑,表面上看是定罪量刑比原来轻了,但由此就可以顺理成章地把他们引渡回来(因为无期徒刑等判决是不受国际惯例引渡保护的),让他们回来后在监狱里度过余生。你问问老百姓到底要哪个?

  7 重创贪官应“关口前移”

  在接受《中国经营报》记者采访时,中国政法大学国际法研究中心主任周忠海也提出,对于赃款外流问题,国内的管理更重要,即赃款出去前就截住它,这就叫“关口前移”;时时盯住,以免养虎为患。

  针对赃款外逃的四种形式,周先生就曾指出,这里面暴露出两个问题:一是出境管理不完善,申请护照很容易,而且我国部级以上官员持有的还是外交护照,享有外交豁免权,不需检查,而我们的许多老总都有双重身份,既是企业管理者,又是政府官员,许多企业本身就是部级企业,这些人出去当然就很容易了;第二就是执行不力。比如虽然已经建立了“大额资金交易报告制度”,但并不意味着对所有涉及资金转移的人和资金流向进行了彻底追查。

  要想把外逃之心扼死在摇篮,专家指出,良药还是已经呼吁了好久的官员的财产申报制度。这是在各国都行之有效的反腐“利剑”。中纪委特约研究员、中国社科院研究所研究员邵道生先生日前在接受媒体采访时就曾说,最重要的还是要先把住国内这道关口,即靠强化内部机制来遏制腐败。建立财产申报制度,绝不是官员把工资条交上即可。事实上应建立“黑名单”制,一旦发现某人有腐败嫌疑,就一查到底,并通知有关方面,先将其控制住,限制其出国。否则,仅靠加入一些国际公约,是远远不够的。

  8 共同打造反洗钱国际桥梁

  不久前,“金融行动特别工作组———中国”研讨会在京召开。在为期两天的会议中,来自多个国家和地区的金融行动特别工作组(简称FATF)的代表与中国公安部、外交部、财政部、中国人民银行、国家外汇管理局、国务院台办等有关部门围绕反洗钱和反恐融资工作、金融行动特别工作组反洗钱40条建议和反恐融资8条特别建议、中国打击洗钱犯罪和恐怖融资活动及其相关立法情况等问题,进行了广泛、深入的交流和探讨。

  据悉,在非成员地区召开研讨会,在FATF历史上极为罕见。中国代表表示,将以此会议为契机,进一步加强与FATF及其成员在打击跨国洗钱犯罪领域的合作,为更有效地打击跨国洗钱犯罪活动做出不懈的努力。

  在谈到我国公安机关开展反洗钱和反恐怖融资国际合作情况时,公安部外事局国际合作处杨少文处长说,国际性是洗钱犯罪的一个重要特征,在当今世界经济一体化、资本国际化的大趋势下,要有效地打击洗钱和恐怖融资,就必须切实加强国际合作。

  1989年9月4日我国加入《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》,承担了规定洗钱为犯罪并予以处罚的法律义务。2000年12月12日我国签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。2001年11月我国签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。我国按照有关公约和条约的规定,在国内采取了有效措施开展打击恐怖融资的国际合作。

  2000年11月中国签署了《跨国有组织犯罪国际公约》,2001年11月签署了《制止向恐怖主义提供资金的国际公约》。中国还积极参与了联合国关于《引渡示范条约》、《刑事互助示范条约》、《刑事诉讼转移示范条约》、《关于移交外籍囚犯的模式协定》等重要文件的讨论和制定,为促进国际范围内的刑事司法合作做出了贡献。

  2000年12月,中国立法机关颁布了《中华人民共和国引渡法》,为开展国际引渡工作提供了国内法依据。

  迄今为止,中国已先后与26个国家缔结了刑事司法协助条约,与泰国、俄罗斯、蒙古等18个国家缔结了双边引渡条约。

  近年以来,我国已同联合国禁毒署、国际刑警组织犯罪资产处理小组、APG等国际和地区性组织进行了广泛的接触,交流防范和打击洗钱犯罪、恐怖主义活动融资等工作的经验和信息,并向国际货币基金组织、世界银行、FATF三个国际组织提交了其反洗钱和反恐融资问卷调查。此外,我国也一直在为加入FATF和APG等全球和区域性反洗钱组织方面进行着不懈的努力。

  为掌握国际反洗钱最新动态,提高本国执法人员调查和起诉洗钱犯罪嫌疑人的水平和能力,我国积极派员参加各种反洗钱培训和国际会议。例如,我国参加了亚欧会议(ASEM)反洗钱项目,并应邀成为其指导小组的六个成员之一。我国还先后派员出席了在香港、法国、俄罗斯等地召开的反洗钱国际会议,考察国(境)外的反洗钱法律和机构设置,学习其先进经验,并与其建立了密切的合作关系。

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