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  • 中国的改革以“双轨”为特色
  • 经济学家的影响在变小
  • 用地方竞争来对中央政策纠错
  • 资本市场应允许地方政府资产进入
  • 顶层设计就是部委设计,风险很大
  • 温总理遇上了两大幸运
  • 李克强要搞好改革和增长的平衡

张军

张军

张军,复旦大学经济学院副院长、经济学系教授、博导、复旦大学中国经济研究中心主任、中国社会主义市场经济研究中心主任,国务院特殊津贴获得者。

访谈背景

他对中国经济转型有深刻的研究。他赞扬务实的改革精神,赞扬地方竞争。在舆论都说顶层设计的时候,他提醒,顶层设计有风险。那么,中国新一轮的改革究竟应如何展开?目前改革的成效如何?就此,搜狐财经专访了复旦大学中国经济研究中心主任张军,请他谈顶层设计和地方竞争各自应扮演的角色。

中国的改革以“双轨”为特色

您在以往媒体的专栏中曾经写过1984年的“莫干山会议”,还有1985年“巴山轮会议”,您认为“莫干山会议”最重要的意义是什么?

张军:

  现在看起来我觉得“莫干山会议”应该是在中国经济理论界年轻人第一次登上舞台集体亮相,这个登上舞台不是说他在国际国内发表论文,是他参与到改革的过程中,非常有意思。因为在这之前中国经济改革头几年更多参与的是老一代马克思主义经济理论工作者。1984年有了“莫干山会议”,这么多年轻一代有创新精神的青年经济学者集体亮相,开始对中国经济改革一些技术性的问题发表自己的见解。当时七八个组,争论最热闹是价格组,关于价格怎么过渡,从计划价格向市场价格怎么过渡,怎么避免通货膨胀,这些高度技术性的问题,在莫干山成为年轻一代经济学人讨论的核心、争论的焦点,后来还形成了对后来改革影响所谓价格双轨制的方案。我觉得这是一个集体的亮相,标志着中国年轻一代的经济学家开始基于研究和思考,开始对改革的战略产生影响,开始参与到中国经济改革实际性的工作中来。

您怎么看价格双轨制对当时面临的改革的意义?

张军:

  价格双轨制在相当一段时间里,其实是我们中国经济改革的一个特色。我们把他叫做价格双轨制,其实它本身是一个体制的双轨。我们不仅在价格的领域里,其实我们整个经济改革过程中,当我们对现有计划体制改革的方案进行设计的时候,我们通常会受到价格双轨制思想的影响。

  我们觉得很多改革的方案会有风险,你去冲撞一个体制,你去改革这个体制有风险。怎么有风险?因为这个体制意味着有很大利益,这个利益背后是那么多的人,简单的说你要拿掉户口,这个不得了,城里人有户口,农民没有户口,你要拿掉户口不得了。你要取消福利分房这个也不得了,你要取消城里的购粮证,这些都是体制。你改这些体制无非是想把它拿掉,用更市场化的办法取代它,但是做不了,风险太大,因为这背后涉及到太多人的利益。当我们要对旧的体制和计划经济体制留下的东西进行改革的时候,我们想到说有没有办法用双轨的办法过渡,逐步让新的体制取代老的体制,这是来自于价格双轨制的思想。希望老的体制,计划经济的体制冻结住,不让它继续扩大,不让它再生,让它逐步的衰落,让边上长出一个新的体制,逐步替代它。这种情况下我觉得我们体制改革相对比较平稳,社会的风险比较小。

  我觉得价格双轨制尽管在价格领域里,实际上实施的时间并不长,也就是两三年、三四年的时间,而且还产生了一系列的问题,到今天很多人争论说价格双轨制其实根本就没有成功,价格改革来讲用双轨制的办法改革没成功,反而制造了很多的混乱,因为当时出现官倒的现象。体制内的官员可以批条子。体制内官价很低,你是我的朋友你来找我,我给你批这个条子,你一夜之间就变成的万元户。你为了报答我可能会贿赂我。但是我刚才讲价格双轨制其实最大的意义,我觉得是帮助我们形成了一种体制改革巧妙的策略,我们要不断靠体制外做工作,让新的体制逐步的做成长,不是马上取代旧体制,而是让旧体制慢慢失去它的优势和吸引力,以至于它就没有营养能够成活,是这样一个过渡。

乡镇企业也是双轨的体现?

张军:

  乡镇企业也是这样。其实我们各个领域现在回想一下,绝大部分都是有双轨过渡的色彩在里面。

虽然当时并没有一个明确的双轨改革的说法,但是不同的领域里,不自觉按照这种方式在走。

张军:

  我觉得这个在很大程度上可能跟中国在改革开放初期还算是比较少的受到了“华盛顿共识”的影响有关。“华盛顿共识”比较强调自上而下设计好一些改革的目标模式,然后用比较激进的办法,在非常短的时间里进行大刀阔斧的改革,所谓“休克疗法”式的改革,这在当时几乎成为全苏联和东欧在开启经济自由化改革基本的方案。

  西方的思维模式里很典型的:深渊不能两步跨越,你只能一步跨,跨不过去就掉下去。所以他们是这种逻辑和这种哲学背景下有了“休克疗法”。体制改革应该是激进的,你先把他打休克了,然后大刀阔斧的进行手术,等到他醒来手术已经完成了。

  中国因为少受影响,所以中国基本上一开始改革的理论,实际上没有理论。假如我们今天总结是什么理论,其实这种理论是务实主义的。我们没有什么教条,没有什么理想的办法,没有什么最好的办法,我们就是从自己的条件出发,希望在这个过程中震荡比较小,不要引起社会震荡,能够平稳的过渡,所以让改革的过程能够变成一个可控的实验。

  “华盛顿共识”是顶层设计然后往下推,我们是自下而上,也就是说放权让最基层的单位包括地方政府去改,你们觉得这个体制里什么问题现在最严重,束缚了你的发展,你就去改它。农民发现集体生产队的方式有很大的问题,他们偷偷把地承包分田,偷偷的干,小岗村就是这样干的。不合法,但是这样干了以后产生了效果,以至于上面觉得,什么合法不合法,你现在产生了效果,我就让你合法化,给你戴上一个帽子,或者推广你的经验,承认你做法的合理性。

  你看整个1980年代到1990年代上半期,即使那些有方案的改革,我们也不敢一开始在全国大规模推广,往往都是先选几个地方进行试点,看看效果怎么样、有什么问题,我们有没有办法来处理这些问题,放心了以后再来推开。1979年搞蛇口工业区的时候就是这个方案。深圳经济特区、沿海开放城市、浦东开放、全方位开放,也是由点到面的过程。中国务实主义、实用主义改革的哲学跟“华盛顿共识”建构理性主义的哲学完全不一样。

经济学家的影响在变小

比较一下1980年代、1990年代和2000年之后,您认为哪个时期经济学家的影响更大一些?

张军:

  坦率的讲,当然是1980年代的影响更大一些。原因我觉得很简单,因为在那个时候,中国经济最重要的一件事情是经济体制改革,是逐步的减少计划体制对经济的影响,减少计划在资源分配过程中扮演的角色,逐步让经济面向市场。我觉得当时一代年轻经济学家的参与,对推动这样一个市场化的过程应该说立下了汗马功劳。

  今天我们评价经济学家对我们经济发展和经济增长过程中的贡献,我觉得背景有了很大的变化。尽管我们今天还需要进一步的改革,但是今天经济市场化的程度可以说大大超过了1980年代初。今天在市场经济的格局里,我们经济所遇到很多很多方面的问题,也是高度技术性的,经济学家在这个过程中发挥的作用相对比较有限。因为每一个经济学家,我想他在某一个领域里,他的话语权其实都是很小的,而且不能加总。譬如人民币汇率的问题,资本项目要不要开放的问题,这些都是高度技术性的,经济学家在这上面都有不同的看法,你加总可能相互抵消了,就没有什么影响了,唯一的影响是让政府觉得这个问题现在还不能做,因为经济学家有分歧。当年尽管大家有争论,但是目标就是一个,怎么样推进改革,怎么样让经济更加市场化。但今天不是。今天经济已经市场化的情况下,方方面面非常技术性的问题,经济学家之间的分歧越来越大,难以形成共识,形成不了合力,所以他们的影响就变的相对比较中性。

  我觉得今天市场化观念对经济的影响在边际意义上越来越小,原因也比较容易理解。 我们从物理学的现象来看,我们运输坐一辆马车,这个轮子是方的,马拉起来会非常的费劲。如果我把轮子改成一个圆形的,这个就不一样,这个效益上有很大的改变。但是我接下来把圆的轮子做的很精致,从终点到边界的半径处处都是一样的,精细活能做的很好,它的效果和对马车效率的影响,绝对还不会超过从方的变圆的那个影响。我觉得今天的状况大概就是这样,经济学家的水平越来越高,但是经济学家整体上对经济发展、对经济政策影响的程度超越不了1980年代面对经济转型和改革时候所发挥那样一个力量。

用地方竞争来对中央政策纠错

您还写过很多文章赞扬地方竞争,像“摸着石头过河”这个口号,可以算做是当时中央对地方竞争的一种鼓励吗?地方竞争不是在1980年代的时候已经起很重大的作用了?

张军:

  应该说是这样。 首先,我们无论从计划经济还是改革后的经济来看,地方政府一直扮演重要的角色,这是中国经济在体制结构上跟俄罗斯一个很大的区别。苏联在计划经济体制里,它的地方政府也非常不重要,它的体制是垂直管理的体制,所有的事情都是中央政府这些部来决定,资源它们分配,指令也是它们下发,所以是一个纵向的协调和纵向管理的体制。中国经济即使在1950年代计划经济体制建立的初期,已经有一个结构偏离了苏联的模式,这个结构在中国就是地方政府。北京有各个工业部,纵向管理这个经济,但是横向我们有将近三十个省级政府,省级政府下面有地市级到县级政府。所以中国的体制即使在计划体制里,演变出来的结构跟前苏联都不一样,毛泽东把这个现象叫条块、条条块块。他的“条”很形象,就是中央各个部,块就是各个地方政府,资源都在地方政府手上,包括土地,中央部委手上是没有资源的,但是政策在中央各个部委里。在计划体制里部委可以发号施令,所以地方政府某种意义上讲跟中央部委之间一直有利益的冲突。

  怎么样更多的权力下放给地方,同时又能维持全国经济的平稳,不至于产生经济动荡和混乱,我想这是我们改革开放以后遇到的一个难题。这个事情在1980年代,几届政府试图要解决这个问题。在当时基本的主导思想是“放”,财政分权,允许地方政府自己根据各个地方政府的情况决策。我们采取了大概好几种模式,一些省份跟政府签财政包干,一部分是累进,各种各样的,我的书里都写了好几种模式,试图能够稳定这种关系,给地方积极性,同时又能确保中央统筹全局的能力,不至于受到伤害。

  地方有积极性了,发现中央政府的调控能力没有了,财力没有了,大部分财权被地方政府拿去了,一直到后来朱镕基担任副总理的时候,决定还是要对中央和地方的关系有一个彻底的解决,给地方足够的自主权,同时要能够确保中央政府的财力能够稳定,所以这样就有了1993年10月份通过的中央和地方关于分税制的方案,用分税制取代财政包干制。

  分税制到现在还是我们的体制。中央和地方的关系平衡找到了,中央有足够的自主权,中央的财政能力没有被削弱。这有一个好处,你要给地方自主权,维持地方政府之间相互竞争的动力。因为在中国有很多事情,是大国,体制又很复杂,很多事情由中央各个部委解决,不仅效率低,很可能板子会打错地方,最好的本身让竞争来解决。

  我们的汽车产业,中央政府一开始的产业政策可能说,我布几个点,全国就这几个地方搞汽车,其他地方不要搞汽车了,我们搞自主研发和品牌。实际上由于地方政府的竞争,我们发现,中国汽车发展的道路完全不是按照产业政策来的。我们走了开放的政策,地方政府的竞争是我要开放,你去搞本土的研发,我开放引进国际品牌,我们竞争。这样中国的汽车产业进入了另外一个发展的轨道。今天通过合资的方式逐步的提升汽车研发能力,甚至现在开始走出去,这个很值得我们总结。

  如果真的按照原来自上而下推汽车产业,我相信中国汽车进入家庭的时间可能就不是10年前,说不定现在才刚刚开始,甚至于还没有。我前不久到越南去,我发现马路上没什么车,老百姓买不起车。现在中国车这么便宜,老百姓买得起车,这个很大程度上跟我们汽车产业发展道路有关系。如果没有地方政府的竞争,中国的汽车不会这么便宜。

说到地方竞争,以前我听张维迎老师说过一个事,1990年代,有学者说地方政府权力太大,张维迎老师反驳说,就算我们搞计划经济,有三十个计划经济也比只有一个计划经济要好。

张军:

  这个对的。我的意思是说,这时候小比大好,因为小有竞争。很多事情只有竞争可以解决,很多靠政策推动不了的事情,竞争可以很有力的解决。

资本市场应允许地方政府资产进入

现在很多人对地方竞争持一种负面的评价,说地方竞争导致土地财政等问题,您怎么看?

张军:

  我觉得认可竞争都有它的负面性。企业竞争也有负面性。我想地方政府的竞争同样,我们看到它正面的东西、积极的东西,在中国经济发展过程中扮演着重要的角色。 但是个别地方我们的确看到靠土地批租来获得额外财政收入的程度和份额越来越大,有的地方政府占到50%到60%,我想大部分地区其实这个比例也就是30%以下,所以我觉得总体上过度竞争的现象不是那么严重,但是个别地区出现过度竞争的现象。

  有没有办法说将来我们把过度竞争的现象逐步的消除掉,我觉得有办法。我们如果把资本市场做好了,让地方政府在资本市场上变成可以有很好融资的机会,它慢慢对土地的依赖性就减弱了。比如地方政府拥有大量的资产,包括招商引资的时候形成那些基础设施,那都是我的资产,我有没有办法让这些资产成为我在资本市场融资的机会?一个企业拥有很好资产的时候,比较容易在资本市场融资,地方政府为什么不可以?我觉得沿着这个思路这个问题是有解的。不是像大家看到的,好像没有卖地的收入地方就不能活,我觉得不是。

  我们要更好的在资本市场上做文章,中国没有理由不把资本市场做好。经济发展需要资本市场,经济发展也需要反映在资本市场上面。我们现在经济发展的好,可是资本市场没有反映出来,这个本身暴露了资本市场本身没有改革好。我倒觉得这些问题都是有解的。

顶层设计就是部委设计,有很大风险

您觉得像地方竞争的重要性,了解这一点的学者多吗?我们现在看到没有多少学者说地方竞争得重要性,新一轮改革也主要说顶层设计。

张军:

  其实我一直觉得顶层设计是有很大风险的。虽然我认为我们现在有很多领域它的改革的方案需要很好的设计,但是你要知道再好的方案设计、再精巧周密的方案,能不能落地,我认为始终是要打问号的。

  在过去这些年,在我们思想界、学术界是有过这样一些设想,有过这样一些思潮的出现:现在我们应该进入到自上而下改革的时代,或者说我们需要更好的统筹改革,要拿出一个顶层设计的方案。但是我觉得顶层设计是一个很好的词,但使用价值并不高。我一直觉得中国在体制改革这个问题上,不要过分的相信顶层设计。顶层设计需要有纠错的机制,顶层设计的方案要有一个坚强坚固经验的基础,不然的话我觉得会出大问题。

  举个例子,我们现在很多顶层设计的方案,你说顶层设计是谁来设计?不是习近平设计、不是李克强设计,是有关的部委在设计。而由于部委在设计的时候,它自己是利益相关者,所以这个方案能不能独立于设计者的本位利益,这要打一个巨大的问号。更何况几个相关的部委来设计这个方案,每个部委都从自身的利益出发,所以最后的方案出来一定是一个折中的方案,对各个相关利益主体也就是各个部委伤害最小的方案。首先这个方案就不彻底。第二,这个方案怎么执行?你顶层设计这个方案你要自上而下推,这些方案怎么样跟不同等级地方政府的初始条件能够很好的匹配?就有一个落地的问题。

  我们有很多经济的政策都出不了中南海很多情况,原因就是因为这些政策跟地方的情况有很大的出入。因为一个方案设计的再好,如果它解决不了下面的问题,那这个方案其实就没有价值。

  为什么在今天情况下,很多东西必须由中央部委来设计,为什么不可以由我们在经济最前沿的地方政府来决策?它们在发展过程当中遇到的一些体制性的障碍,它们可以来解决,我们只要基于它足够的放权,我觉得就可以解决。

  起码退一步讲,我们谈顶层设计,要留出让地方政府参与的空间,这不是简单就是中央部委的事情,不能光强调中央部委在改革过程当中的角色。我们在方案形成过程当中,地方政府扮演什么角色?它们的空间在哪里?它们能不能修改这个方案?这些都不清楚。

您觉得上海自贸区改革试点,中央政府给了地方足够权力了吗?

张军:

  现在还没有。我觉得自贸区涉及到的问题太多了,这么小小的自贸区,你发现在金融领域涉及到太多的管制,这些管制长期以来都没有任何改进或者改革的迹象。现在有了自贸区,基于了自贸区这样一个特权,希望能够逐步的进行改革。但是你现在看下来,因为涉及到北京太多的部委,一个上海地方政府怎么可能在这个方面能够取代这些中央的各个部委?即使在金融领域,很多希望出现的一些政策法规、管制条例的一些调整,那都要经过相当复杂的程序,和北京有关的部委取得共识,甚至于还需要更高领导层来推进、推动、影响,这个时间上面也不是地方政府可控的。这么小一件事情你就会发现改革的难度。

  这是一个顶层设计的方案,但是这个方案就很难细化,不断出的都是一些原则性的东西,但是怎么来操作就很难。

  我们自贸区企业、银行、投资者希望在自贸区里面能够拿到什么东西,现有的体制哪些东西希望要改掉,能不能有一个清单拿出来?地方政府拿出一个清单,中央一条一条帮我解决,这本来就是自下而上的过程,现在倒过来,你会发现非常耗时。

自贸区前景究竟怎么样,现在还不清楚?

张军:

  对,不清楚。不清楚的问题问上海市政府是决定不了,它不能跟参与自贸区的这些企业银行去承诺什么,这个要等这些部委有东西出来。所以我觉得顶层设计这个东西,我个人看法,不能过分的夸大它在我们未来改革过程当中的角色。

温总理遇上了两大幸运

2009年以后,因为救市中国政府好几年时间基本上在说宏观调控,很少说改革了,改革中断了,您认为是什么样的原因使得改革没有成为一个常态,而在中国中断了几年?

张军:

  其实就是今天这种情况没有发生在十年前,或者说没有发生在2003年的头上。如果2003年、2005年那段时间中国经济遭遇是今天这个状况,改革老早就提到议事日程。

  为什么在当时没有提到议事日程,因为2003年政府换届的时候,我想我们温总理政府当时接手中国的经济有两大幸运、两大机遇。第一大机遇,就是中国2001年加入了世贸,到2003年、2004年中国的出口获得了超常的扩张,这个给中国经济2003年以后的繁荣创造了一个巨大的市场。第二个,就是2003年的时候,中国的房地产市场开始进入到V字型的反弹。

  你想那个时候,2003年起码到2008年这5、6年的时间,中国经济的增长一下子好的不得了,房地产繁荣,外部出口也繁荣,在那种情况下,政府主要目标就是不要让它过热就行,不要产生通货膨胀就行,中国经济拼命往上走,那怎么还会去想到改革?

  中国35年改革进程当中,你去看每一次改革提出都是倒逼出来,没有压力当然不会排到议事日程上去。所以我觉得很简单的道理,就是宏观经济在2003年以后进入到一个上升的周期,这样当然就拖延了改革的议程。今天我们进入下行的时候,大家就觉得改革得重新提出来。

今天提出的改革和1980年代的改革还是一回事吗?如果有不同,您认为最大的不同在哪儿?

张军:

  我想,1980年代的改革是计划跟市场的改革,黑与白的改革,今天的改革不是。今天这个改革是官方说法叫深化改革。今天的改革,就是中国经济体制里面,经历35年的改革,基本的市场经济的架构、宏观管理的架构都有了,但是这里面还有一些东西,可以说是由于过去推迟了改革或者改革的比较慢,今天我们要来重新把这个提到优先的改革议程上去。比如说金融的改革,因为金融现在变得越来越重要。

  假如不进行这些改革,我们通过短期的政策也可以维持一阵子,但是中长期来讲你得有一些制度化的东西,来让这些问题逐步的得到消解。包括前面讲到土地财政的问题、中央地方关系的问题。

李克强要搞好改革和增长的平衡

一季度经济数据不是很好,媒体也好、经济学者也好,又在说微刺激,没有说以改革来应对经济数据下滑,基本上都在说微刺激,这种情况下,有没有可能新一轮的改革也会面临着再次中断的危险?

张军:

  这是一个很好的问题,我相信也是李克强政府现在其实比较伤脑筋的一件事情。 。

  因为十八届三中全会决定对改革有一个安排、有一个部署,现在其实从推进的情况来看是比我们想象要慢。2020年也没几年了,5、6年的时间,主要的这些领域的改革基本上要能够推出,要能够到位,这个还是蛮紧迫的。但是现在经济短期里面下滑,在下滑的时候政府不可能袖手旁观。

  上一届政府经常在经济下滑的时候,要推出大规模经济刺激的方案来让它维持繁荣,这个概念已经放弃了。李克强已经提出稳增长的概念,不是反弹的概念。所以他才用微刺激的办法,不要大规模刺激。微刺激,给它吃一点点兴奋剂,能够让它维持在7%到7.5%,不至于下降的太厉害,目的是什么?也是为了赢得时间来部署改革的东西,这是一个纠结。我最近写了一篇东西,叫做《李克强的平衡术》,其实他是在实施他的平衡术。他不是鼓励经济反弹,他的目标是推进改革,要靠改革解决经济平稳增长的问题。

(采访者:邓新华)

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