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深圳命运又出现转折 未来建直辖市还是自由港
2003年8月17日14:31   [ 仲伟志 ] 来源:[ 经济观察报 ]
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  关于深圳命运的消息不断出现,对人们的大脑皮层形成一个接一个的刺激。

  一个由国家发展和改革委员会、国务院研究室和国务院法制办有关官员组成的中央调查团最近专程到深圳考察。据有关人士分析,中央调查团的任务大概是就特区存留问题或深圳升格为直辖市问题广泛调研,咨商可能,然后为中央决策提供“关键性意见”。由于事关深圳未来命运,深圳市委市政府高度重视这次考察,接待规格很高,在信息披露方面也非常慎重。

  预言一个城市的未来是卤莽的,但大量的材料都支持这样的结论——中央政府正在寻求为深圳重新定位,深圳的命运将再度出现转折。在各种各样的设计版本中,有三种设想占据着主导地位:一、与香港结成“特区联盟”;二、成为中央政府直辖市;三、成为自由港。

  中国的经济特区在1984年已大致完成了其作为对外开放试验基地的使命,但对经济特区政策一直没有进行全面评估,也没有一以贯之的特区政策,在态度上给人的感觉似乎有些矛盾。

  ——但这次调研正在改变这种局面。尽管中央政府尚未最后“拍板”。

  “特区联盟”:用深圳解决香港问题

  中央调查团在深圳听到了太多的扩大深圳版图——比如将惠州市划归深圳管辖——以及为深圳金融业寻找出路的呼声。与此同时,深港一体化建议再度成为主要议题,诸多官员、学者都秉持这一观点,但内容却不完全一致。

  毫无疑问,深圳从来就不是一座孤立的城市,解决深圳的定位问题必然要考虑香港,否则,不仅深圳的定位始终找不准,香港的经济社会问题也不能有效化解。但是,深港如何一体化却是一个老大难问题。

  深圳的发展得益于1990年代之前的“香港因素”。但是,在1990年代中期以后,深圳产业结构开始转型,香港没有及时介入,并没有分享到深圳产业转型所带来的经济增长成果,而香港的衰落恰恰就在这一时期。在这次调研中,一些人士就指出,为什么在香港回归后,深港之间的产业融合反而放慢了呢?其中一个重要的原因,就是没有真正认识到深圳在与香港经济关系中的重要作用。在港澳办统筹香港事务的大一统格局下,深圳无法去发挥这个作用,因为深港两地无权建立任何官方沟通、协商和讨论的渠道。

  而当香港经济衰落,深圳的地位也必然下滑,一损俱损。

  深圳特区当然有充足的条件在制度创新上进行大胆试验,实际上也做了一些试验,有人戏称为“纵使十年不将军,亦无一日不拱卒”。但由于缺乏来自中央政府的明确支持,以及与左邻右舍之间的微妙处境,深圳在功能试验方面终归底气不足。在这种情况下,深圳要做的事情只能是追求各种发展指标,在全国城市体系中确定自己的坐标位置,追求城市的首位度或排序。

  CEPA出台之后,深圳方面的反映并不十分乐观,认为其执行起来非常困难,主要是原产地规则的复杂性使然。在几年之内,很可能会形成破境而入的零关税洪流,第三方会借道香港进入内地,将我国的开放保护期缩短,杀伤国内经济,而珠三角首当其冲。如果腹地有失,香港经济又将受到反向冲击。

  于是一些官方研究者认为,解决香港经济问题光靠CEPA远远不够,应充分利用深圳这张牌,从根本上扭转香港经济问题解决不力的被动局面。

  中央调查团到深圳之后,综合开发研究院(中国·深圳)课题组向其提交了一份专题报告,他们认为“新时期发挥深圳在解决香港经济问题作用的思路之一,就是赋予深圳新的历史使命,加快深港同城化的进程,深港之间建立一种类似‘特区联盟’的次区域经济合作组织”。

  综合开发研究院(中国·深圳)简称CDI,是经国务院批准成立、在业务上接受国务院研究室指导的独立研究咨询机构,尽管其从1989年成立起即以改革试验者面貌出现,努力使自己向麦肯锡方向发展,但依然保持着深圳官方研究机构的色彩,承担着为深圳谋划乾纲的任务。

  CDI认为,香港经济目前最严重的内伤是高失业率、高地价楼价、高人工费用,如果这些问题不能得以有效解决,任何挽救香港经济的外在措施都没有太大的意义。而如果以“特区联盟”这种制度安排实现深港同城化,深港两城的面积将达到3000多平方公里,香港的空间扩大两倍,这样不仅可以降低香港的人工成本,增加香港就业人口,而且可以达到增强香港经济竞争力的目的。

  CDI所主张的“特区联盟”,主要用意是在CEPA的框架下采取更为灵活的原则促进次区域的经济一体化程度,它应该主要适用于中国内地经济特区与中国特别行政区之间的经济联盟,比如“深圳—香港”、“珠海—澳门”。这种“特区联盟”可以采取类似自由贸易区的安排,或大保税区的制度安排,在次区域经济区内促进贸易投资自由化、便利化,做到人流、货流、信息流的畅通无阻。

  有关人士评价说,“特区联盟”可以使香港和深圳真正完全实现人流、物流、资金流的联通,形成真正的统一市场,为两地的经济整合和优势互补建立起一个在经济上完全无阻隔的大平台,从而使两地都能得到巨大的新的发展机会和发展空间。此外,一旦这种区域制度安排能够付诸实践,将为包括香港、澳门、台湾在内的中国经济区的经济整合开创先例,预示着中国经济区的一体化进程将迈出关键的一步,是从自然的融合迈向制度化、组织化融合的重要转变,或许有助于促进整个大中华经济区内的经济融合与发展。

  “直辖市”:有利于深港政务安排

  这期间还有一个强大的呼声,就是将深圳直归中央管辖,成为我国继重庆之后的第五个直辖市。CDI在向中央调查团提交的报告中认为,深圳直辖将“提升深圳的政治和经济地位,有利于与香港建立更为紧密的政务安排”。

  其实,从建立特区的那一天起,深圳就直接受中央和国务院领导,扮演着一个直辖市的角色。诸如企业所得税15%、地产地销免征生产环节增值税、1998年前的信贷资金切块管理体制等政策,都体现了中央对深圳的支持。深圳的政府机构也是直对中央各部委,国内各地方政府也大多设有驻深办事处,深圳与国内各地政府也是直接沟通与联系。

  CDI认为,目前中国已有四个直辖市,从经济总量上分析,深圳已超过天津、重庆两个直辖市,对中央财政的贡献、对全国进出口贸易的贡献更是一般的直辖市和省区所不能比,但由于受到现行体制限制,深圳经济发展的潜力远没有发挥出来,对中国华南地区经济发展的带动作用也没有发挥出来,在保持香港经济繁荣和稳定发展方面的作用也没有发挥出来。

  在深圳看来,深港应加快联手,相互合作,成为珠三角经济区内辐射、带动能力更强的经济中心和发展龙头,与另一个中心广州相互呼应,形成既分工又合作的珠三角城市群发展格局。目前,深圳与香港的GDP合计达17000多亿港币,占中国内地GDP的17%左右,达到了世界上大都市地区的水平,但是香港与广东地区只有一个“粤港联席会制度”作为两地政府沟通平台,深圳夹在中间很难独立表达自己的利益诉求。

  这显然是远远不够的——CDI说——要想进一步发展香港与珠三角地区更紧密的经贸关系,就必须建立穗、港、深三个主要城市之间以及香港与珠三角其他地区政府之间相互直接沟通和互动的平台。

  关于深圳直辖的意见近年来多有反映,但由一个具有官方背景的机构用明确的报告形式向上提交,似乎还是第一次。在这之前,一些猜测相当浪漫,比如:广东省常务副省长李鸿忠到深圳担任代市长,是否意味着深圳即将升格?

  “自由港”:

  进行真正的经济特区运作

  由于中央调查团的到来,深圳将进一步思考这样的问题:特区的胎记是去还是留?

  在当今世界上,经济特区在叫法上五花八门,包括特殊经济区、自由贸易区、自由港、出口加工区,但在具体运作上主要分为广义和狭义的两种——广义的是指不同关税区之间的关税同盟或制度安排,狭义的是指一个国家自己设立的有关租税优惠的自由口岸——我们的经济特区是狭义的,但定义模糊,功能综合,既不是单纯的出口加工区,也不是自由港或自由贸易区,什么都是,又什么都不是;在具体的功能定位上,在管理模式上,在优惠政策与相应的法治体系上,运作不能到位,功能开发不全面。

  目前,中国周边几乎所有的发展中国家都在纷纷建立经济特区,美国则是拥有经济特区最多的国家,欧盟十几个国家的各个城市也都在搞经济特区。经济特区这种方兴未艾的态势,证明其依然是一种解放生产力、试验各种发展模式的有效手段。

  世贸组织主要规范广义的自由贸易协定,它采取的是矛盾并置的处理方式,既坚持经济贸易自由化、经济全球化,又鼓励区域经济联盟的发展,宽容与约束、承认与限制相结合,这事实上给予了自由贸易制度安排以很大的自由度,它对于狭义的经济特区并没有加以规范,而是容许其自由发展。

  但是,世贸组织根本没有把中国的经济特区作为规范运作的经济特区来对待,所以从公平性和非歧视性角度,对国内税、关税、非关税措施以及有关费用方面,提出了经济特区同全国其他地区统一执行世贸规则的要求,我国政府也作出了承诺,这样便造成了将特区政策彻底取消的效应——虽然并没有明确宣布取消特区。

  在中央调查团召集的一次正式会议上,CDI战略研究中心主任冯苏宝做了一个反响强烈的发言,建议中央政府继续将深圳作为经济特区来发展,但未来的特区应该规范化运作,使各项功能到位,实行严格的“境内关外”管理,实行特殊的外汇管理制度,在总的发展模式上可以参照香港,向自由港看齐。

  从政府方面反馈的消息说,他提出的建议将形成一个报告,进行专题讨论。

  冯在会议上说,CEPA既然已经出台了,就不要反悔,还是要如期执行,但在原产地规则的谈判中一定要遵循地域原则和过渡期原则,“在总体上可以按照承诺,把货物贸易和服务贸易都放进来,实行贸易投资便利化,但不是放到全国,而是放到某一个区域——例如放进深圳——让它们鱼龙混杂地进来,但可利用现存的二线关同国内进行必要的隔离。”

  比如在具体操作上,可以允许香港服务贸易企业在深圳鱼龙混杂地注册,在国内运作,符合服务贸易原产地规则的可以放入上海、北京、天津,以及放入整个内地。这里面,关键是利用深圳的立法权和试验权集中进行服务贸易法律框架和市场规范方面的试验,试验成功后再推向全国。冯苏宝认为,在这种情况下,特区的概念、二线、立法权就可以发挥作用,还可以严格实施“境内关外”管理,进行真正的经济特区运作。

  果如此,深圳特区在功能上将不再简单定位于出口加工和制造业方面,而是要使特区成为以服务业为主体的区域性再生产指挥中心,指挥腹地和周边地区的产业,特别是制造业活动的运作,主要抽出精力来在投资、贸易、商业、资讯、物流、金融等方面进行大胆制度试验和制度创新,最终为内地在服务业方面的发展提供宝贵的经验。

  此外冯苏宝说,深圳特区的试验功能更应该体现在社会主义政治文明建设上,“以中国之大,各种改革都应该搞分区实验,以减少震荡。一些改革在特区范围内进行,是题中之义。”

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