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从“权力重分”开刀 深圳政府机构改革细节曝光
2003年1月25日13:46   [ 赵冰 ] 来源:[ 财经时报 ]

  以经济发展、城市发展、社会发展三大体系为基础,设立最少三个决策局;成员以政府外围专家为主,下设不同的执行局;与此相配套,建立三至五个公共行政管理系统,监察局和审计局作为监督部门直属市长管辖;“行政三分制”的核心在于“决策权在决策局,执行权、审批权在执行局”

  中国政府机构改革的再次启动,由深圳的新一轮行政改革和政府管理创新为序幕。深圳市市长于幼军近日在广东省人大会上透露:作为中央编制办选定的惟一试点,深圳“行政三分制”的改革方案基本定稿并获中央有关部门原则同意,该方案的实施将于今年上半年全面启动。

  此改革方案将涉及深圳一些政府职能部门的撤并和调整,同时也涉及若干决策局、执行局和一个监察局的设置。

  改革从“权力重分”开始

  教育部公共管理教学指导委员会委员、深圳大学教授马敬仁把深圳即将推出的“行政三分制”归结为“分权”;其根本思路是通过制度设计,实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离;三者相辅相成,相互制约,相互协调。

  作为深圳改革试点方案的起草人之一,马敬仁牵头的专家组参与了方案框架体系和整体思路设计。据悉,另一小组的成员来自市政府办公厅、人事局、体改办、法制局等诸多部门,由深圳市市长于幼军挂帅,具体工作由人事局长陈安仁负责。在深圳市背后,中央编制办等中央部门直接监控整个试点工作的进展。

  目前深圳市政府体系包括发展计划局、财政局、经济贸易局等41个职能局。深圳市领导在接受《财经时报》采访时表示,这些职能局在具体业务实施过程中交叉严重,办理周期较长。

  比如,投资项目的土地审批,要经计划局、国土局、经贸局、外经贸局等几个部门同时受理经办。其中,计划局负责全市土地的长期计划,确定项目能否立项;国土局负责审核项目是否符合城市规划和对其土地使用权进行审批,但土地能否使用,还要得到“市长例会”的批准;经贸局负责审核此项目是属工商业用地,还是建筑用地等。这些环节哪个都不能少,一圈转下来,有价值的投资项目可能已成“明日黄花”。

  今后,在“三分体制”下办理同一事项,整个城市的土地规划由决策局决策,决策局制定详尽的土地使用政策以及相应的法规和章程等,包括一两年内要做多少、搞多大项目、需要多少投资等,事先都经过充分论证设定下来。国土局作为执行局,只需审核是否符合决策局的规定即可。若投资项目符合决策局的政策要求,执行局将放行;反之,则不被通过。

  马教授认为,“行政三分制”的核心在于“决策权在决策局,执行权、审批权在执行局”。与此相配套,建立三至五个公共行政管理系统,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

  “慢决策,快执行”

  按此原则,深圳市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础,设立最少三个决策局,相应的法规、政策等由各决策局制定,决策局下分设不同的执行局。比如,与经济相关的执行局,如经贸局、计划局、财政局等设在经济发展体系下;城市发展体系下设立国土局、建设局等各执行局。决策局与执行局之间将签订绩效合同,决策局和监督局对决策局共同实施监督。

  在“行政三分制”中,决策局的地位至关重要。深圳市选择了“慢决策,快执行”的思路。“慢下来不是拖拖拉拉磨时间,而是通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等多种方式,使决策更细致、更透明、更合理、更科学”。一位专家说。

  “在每个决策中,局长和他的咨询班子都将成为市长的助手。”马敬仁认为,“行政三分制”下的决策体系,要将“拍脑袋”的决策方式转化为一个开放式的公共权力运作过程。

  决策局自然责任大,但机构规模并不一定大。马敬仁告诉《财经时报》,每个决策局将设立两类咨询机构:一是服务于决策局长的咨询机构,设在政府内部;二是制约局长权力的咨询机构,它可以劝告、修改甚至否定决策局的决定,由非政府官员组成,其组织形式可以是委员会、中心、审议会等。

  政府的决策工作将更多依赖这些外围咨询机构及非政府的专家。他们的理想结构是——1/3人数本专业专家,1/3非本专业专家,1/3离退休资深人士。决策局将设一名联络员或特派的政府公务员,定期组织专家对某事进行论证、评价、调研,拟定方案。

  分步实施与逐步到位

  深圳2001年11月被确定为政府机构改革的试点城市,当时中央编制办的意图是“年底出方案”,2002年一季度开始实施,三季度总结经验。但是,这个时间表随即作废,实施时间从3月延到6月,又推到9月,再被推延到2003年上半年。

  据悉,一拖再拖的原因是,虽然总体思路和大框架确定了,但具体部门设置面临一定阻力。经过一年多时间数易其稿、反复推敲,甚至几度推倒重来,即便至今,方案中具体设置的决策局、执行局及监督局的名称、各局的具体人员安排、其相互间的关系等还需不断细化。

  期间,深圳市法制研究所副研究员钟小渝曾提出疑问:深圳区域不大,有没有必要设区级政府?香港、巴黎、伦敦及华盛顿等都没有这样的一级设置,如果能在横向和纵向的行政体制改革上有所突破,这种新的政府体制会对企业和社会产生更大的吸引力。

  马教授认为,国外分“大区制”和“小区制”两种模式。中国目前采用的是“大区制”,其弊端在于政府规模大,但可能管理不到位、中间层次多。根据马的设想,深圳采用“小区制”较为理想,类似于过去的“区公所”,主要承担协调和服务性职能。不过这个步子迈得太大了,现时尚没有一个城市具备实行小区制的条件。唐杰也表示,深圳市的改革过程应循序渐进,将要推出的方案并未推翻原各区、局的设置。

  深圳此次推行的政治体制新改革,被一些专家评价为“中国政府管理体制的创新探索”,国务院对“深圳试验田”寄予希望。据马教授介绍,“行政三分”的前途不止深圳一株“独苗”。试点成功后将要逐步向全国推广。

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