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观察:行政体制、机构设置和政治体制改革
2003年3月10日13:34   [ 胡舒立 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]

  新一轮中央政府机构改革体现出政治体制改革问题上业已形成三个共识

  几乎从中共十六大结束之后,媒体就在议论和揣度将在3月5日召开的十届人代会正式拿出方案并于会后全面付诸实施的中央政府机构改革。尽管话题一直已很开放,但新近召开的中共十六届二中全会提出“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容”,仍给人以耳目一新的振奋之感。

  在中国过往20余年的改革进程中,中央政府机构改革并不是新概念。但在不同的历史时段,改革有不同的目标和任务,也有不同的成效。20世纪90年代以来的前两次机构改革,亦即1993年和1998年的改革,主要目标还是为了让政府脱离传统计划经济体制框架以适应建设社会主义市场经济体制的需要,用学者们专业的说法叫“脱计”。及至中共十六大提出建立“政治文明”并明确政治体制改革的任务,新一轮中央政府机构改革在方案设计之时就有了更高远的定位和更富于全局性的思考。因此,未来的变动虽然主要体现在政府主要经济部门中,却不仅有助于市场经济体制建立,而且直接推动政治体制改革。当然,改革也因之有了更大的难度,甚至并非一套深思熟虑的方案和一轮干净利落的“手术”可以完成。

  由于此次国务院“政府机构改革方案”尚未全盘正式亮相,全面理解其对于政治体制改革的推动作用仍有难度。但目前日渐清晰的方案框架已经昭显出深层次含义(参见本期封面文章《机构改革解谜》),有识之士们在涉及政治体制的若干问题上有了共识。

  共识之一是“党政分开”、“政资分开”。从理论上说,党政及政资分开,都是党的代表大会早已确定、不再具有争议的改革目标。但有关机构设置依然故我,即成为实现“两个分开”的具体障碍。党的组织部门直接掌握国有企业和国有金融机构的人事权,以部分所有者的资格确定人事任免,又以传统的政治标准和“部级、局级、处级”的机关体制管理置身于市场活动中的企业经理人。这种被专家学者们诟病多年的扭曲的制度安排终能得到矫正,在此次机构改革中体现为将中共中央企业工委和金融工委分别并入政府属下的国资委和银监会。虽然未竟的路还要继续走,特别是银监会既是监管机构却又掌握部分人事权的局面显然还须调整,而且未来的国资委能否实现由企业董事会来选择总裁尚待观察,但迈出关键的第一步已殊为可贵(参见本栏上期文章《金融资产管理、银监会与深层次改革》)。

  共识之二是建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府”。中国建立市场经济体制、扩大对外开放,最大的障碍之一就是条块交叉、各自为政的政府机制。新的机构改革方案大刀阔斧地将现有八家部委予以整合,所有者、监管者、经济运行协调者各司其职,一个可见结果就是将来有望大规模减少行政审批和部门扯皮,有助于划清政府机构事权和规范政府行为。其直接结果,正是走向专家们早有建言的行政民主化和公开化,最终成为政治民主化的一种助力。

  共识之三是“权力制衡与有效监督”。深谙目前腐败丛生与制度相关,中共十五届六中全会决议就已经提出要“通过制度创新逐步铲除腐败现象产生的土壤和条件”。这一设想在中共十六大得到确认和落实,新一轮中央政府机构改革的设计者们对于权力制衡格外关注,从方案架构到细节安排都包含了对“分权”与“制约”的考虑。特别是人事体制环节容易产生腐败行为,领导干部直接插手微观经济活动可能带来权钱交易,而金融体制弊端丛生更易成为大规模腐败的温床。此次机构改革在上述诸方面进行了有心调整,虽然仍有待于在实践中检验有效性,终究是治本入手的“制度性关注”,其积极意义当予肯定。

  在3月5日召开的第十届全国人代会上,与中央政府机构改革同时出台并具有政治体制改革含义的举措,还包括专职人大常委的产生,以及其他。有关政治体制的动作毕竟是牵涉面更广,因而引起媒体更热烈的关注。不过这场改革其实是一场长征,我们不应忽视始于足下的每一步努力,又该看到可能的前进定会包含巨大艰辛,甚至难遂初衷。在昭明既有目标之后,重要的不是说多少,而是把事情尽快做起来。

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