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“圈地热”背后:地方政府暴露政绩冲动问题
2003年12月7日11:36   [ 滕闻 ] 来源:[ 上海证券报-资本周刊 ]
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  "圈地热"的一个特点是所有的征地都是在"公共利益"的名义下进行的。几乎一切征地项目都可以"搭乘"公共利益的"便车",随意出让、"批租"国有土地,各种经营活动也都是以公共利益的名义进行。

  近年来,由土地开发引发的矛盾引起了中央政府的高度重视,从下半年开始,国务院有关部门陆续派出了多路督察组,对全国的土地开发情况进行调查,媒体称之为"土地监察风暴"。此次监察风暴的结果如何,土地开发中的"水"有多深,是否能从中挖出几个腐败案件,现在尚不得而知,但从这一段时间媒体披露的情况来看,土地开发中的违规违法现象和行为,的确是够让人触目惊心的了。

  "开而不发,圈而不用,多征少用",可以说是中国式的土地开发或者说"圈地运动"的最明显特点。如果我们没有患上"健忘症"的话,1992年的"圈地热"可以说是风靡一时,但是这股风潮所种下的苦果,至今还在为害着不少地方的经济发展,比如海南和北海的"烂尾楼"就沉重地打击了当地的经济,直到今天,那两个地方仍未能很好地恢复元气。

  近几年来,在"经营城市"的口号下,一场远比上世纪90年代来势更为凶猛的"圈地"潮,在全国迅速蔓延。据统计,目前中国各类开发区已达3873家。但在这其中经国务院批准的只有232家,省级批准的有1019家。这新一轮"圈地热"同样带来了许多问题和后遗症,包括影响粮食安全、损害农民利益、侵蚀土地收益、破坏市场秩序及产生腐败等等。很长时间以来,为了土地开发所引起的矛盾,越来越多地成了各地信访部门接待的"热门话题",但令人遗憾的是,由于"经营城市"等漂亮的口号势不可挡,这个问题一直没有能得到很好的解决。

  大规模的"圈地热"与中国正处于社会转型期有关。各种利益集团需要土地来实现自己的发展目标,而地方政府也由于政绩冲动而需要"以地生财"。上世纪80年代中期开始的财政体制改革,使地方政府不仅成为政治、行政方面的主体,从某种程度上来说,实际上也已经成为经济方面的主体。在不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动下,地方政府通过将土地"农转非",可以大量获取土地资本增值收益。低价征地,高价出让,已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。

  正处于社会转型期中的中国"圈地热"还有一个特点,就是所有的征地都是在"公共利益"的名义下进行的。比如,《宪法》和《土地管理法》均明确规定,"国家为了公共利益的需要",可以征用农村集体所有的土地。但与国外不同,中国并没有对"公共利益"作出具体的限定。而在实际工作中,把集体土地转为国有基本上都称为征地,几乎一切征地项目都可以"搭乘"公共利益的"便车",随意出让、"批租"国有土地,各种经营活动也都是以公共利益的名义进行。据16个省、区、市国土部门对各类建设项目用地调查,征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施,工商业、房地产等经营性项目征地占到总量的22%,学校、企业用地等也占到13%。东部某省会城市的项目用地中,真正用于公共利益的不到10%,大量的是经营性用地。

  从目前看来,要刹住这股来势汹汹的"圈地"风,用行政的督察办法也许可以管一时,但从长远来看,要刹住"圈地运动",遏制土地领域的腐败,只能靠市场化的方法,一是全面推行经营性用地招标拍卖制度,二是改革国家土地储备制度。最根本的,还是要改革现行土地农村集体所有制度,明确农民对土地的所有权。

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