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国家责任: 《财政转移支付法》即将起草
2003年12月27日15:15   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  本报记者 王 颖 北京报道

  2003年7月,淮河流域遭遇了50年来最大的水灾。与每次淮河暴涨、大水来临时一样,为保住下游的工业重镇和经济发达的省份,使之免受洪水侵袭,安徽省再次启用了行蓄洪区,炸掉大堤,打开蓄洪闸,眼看着洪水涌入刚刚建起的良田家园;而在这块土地上生活劳作的人们,要在12小时内迅速撤离,来不及有一丝犹豫,只能含泪回望一眼马上就要被洪水吞没的家。

  行洪区补偿等待法律

  “行洪区的划定和使用,是国家最高行政机关以及有关部门经过对全局利益的通盘考虑决定的。”安徽大学法学院院长王源扩教授告诉记者,这是一种舍小保大的做法,作为一个国家来说,必要的时候采取这样的方法是完全可以理解的。“但是,重要的在于,这些为了其他地区的利益舍弃自己的地区该如何得到补偿,当洪水退了之后,这些地区怎样发展自己的经济,生活在这些地区的人们,又该如何重新开始他们的生活?”

  “当一个地区被划定为行洪区,就意味着它不能发展长期的产业。”王源扩对记者说,因为洪水说不准什么时候会来,所以,对于被划定为行洪区的地区来说,造成的损失不仅仅是直接被洪水淹没吞噬的东西,还有间接地对这些地区经济产业发展的长期影响。这些为了经济发达地区牺牲的地区,反而陷入更加贫困的境地。

  “国家统一要依靠经济水平的统一,贫富分化是社会不安定的因素。”王源扩通过对安徽行洪区的个案调查,深感对这些地区进行合理补偿的重要性,不但要在行洪后进行补偿,日常也应当建立相应的补偿机制。

  “这种补偿机制我们是有的,即财政部通过转移支付的方式,将富裕地区的财政收入转移一部分给这些地区,或者其他过于贫困的地区,”王源扩告诉记者,对于财政转移支付制度,目前法律上还没有强制性的规定,因此补偿多具有任意性和福利性,有时更多的甚至是依靠个人的威信和内部协调。“要保障这些补偿机制的实施和落实,必须依靠更为有力的规范——法律。”

  转移支付立法序幕已开

  12月上旬,十届全国人大常委会立法规划中,财政转移支付法赫然在列。紧接着,12月14日上午,财政部召开了财政转移支付立法国际研讨会,这是正式开始起草转移支付法的前奏。

  “制定财政转移支付法已经是很紧迫的事了。”参加了此次研讨会的北京大学法学院财税法专家刘剑文教授告诉记者,我们现在用以规范财政转移支付制度的,是1995年财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》(下称“转移支付办法”),这个办法直到2002年才被改为一般性财政转移支付办法。

  据刘剑文介绍,1994年实行分税制财政管理体制改革后,为了解决地区收支均衡的问题,国家开始试行转移支付制度。1999年,对中央与地方的税收和财政分工做了调整后,中央对地方转移支付的财政投入逐年增加:2000年投入800亿,2001年多于1000亿,2002年的投入已经大于4025个亿,约占当年国民收入的33%,而2003年又计划在此基础上新增140个亿。

  “对于这样庞大的数字,我们现在依据的只是一个部门的规章,力度差得太远。”刘剑文对记者说,除了规范的层次过低导致的稳定性差、权威性低外,这部现行的规章还存在着很多问题。

  “这个转移支付办法的行政色彩非常浓厚,支付范围的随意性很大。”刘剑文思考着说,对于中央与地方、地方与地方政府间的事权、财权划分不清,上下级政府的支付责任难以区分,并且也没有标准可行,这对于地方官员的工作绩效考评,和地区间关系的协调都是不利的。

  “同时,现行的资金分配也不规范,缺乏合理标准。”刘剑文说,目前的支付数量测算方法是积数法,这种方法不够科学,因为情况随时都有变化,凭着前一次的支付金额计算下一次,不太合理,国际通行的测算方法是“因素法”,即根据当年国民生产总值、当地的产业结构、企业规模及盈亏、职工水平、地理海拔高度、行政区划个数、学校数量、学生个数等等各种因素综合考量测算,这样才有利于根据综合情况决定支付金额。

  另外,刘剑文认为,现行转移支付办法中保留了原有体制下的资金的双向转移模式,成本过大,且不利于宏观调控,这也是在起草转移支付法时需要注意的。

  “美国政府有个说法:联邦政府有义务使各州水平趋于一致。”王源扩对记者说,我们国家也同样有这样的责任,而转移支付法正是用以规范、实现这个责任的。安徽行洪区只是一个例子,我国还有很多地区需要靠财政转移支付获取维持生活的保障。

  “由于长期以来的历史原因,地区间的经济收入差距很大,而中央对地方的专项拨款不足,财政补助的透明度也不高。”刘剑文告诉记者,如果有法律作为标准,这些情况应该会有所改善。

  专门法院里“政府告政府”?

  “‘财政法定主义’并非仅仅是在形式上立这么一部法律,更重要的,是要体现权力法定、义务和责任法定,以权利来制约权力。”刘剑文对记者说,其实质是公平、自由、正义和效率的体现。所以,在起草这部法律时,首先要转变观念,建立起这种现代法治社会和市场经济体制下的立法理念。

  为了确保相对的公正,刘剑文设想,应该在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”,这个机构与财政部无关,它负责审批财政部转移支付的申请,并监督资金的流向和使用情况,这样,就等于在转移支付法中确立了一个监督机制。

  “我觉得应该设立专门的、独立的财税法院。”王源扩有更进一步的想法,如果依据转移支付法规定的标准,某地区应当获得转移支付却没有获得,或者已经被批准获得转移支付的资金,却因某种原因没有落实,该地区的政府都可以在这个法院起诉。

  “这是政府告政府啊。”王源扩笑着说,现在我们只有民告民、民告政府,可还没有政府之间的诉讼制度,这可能是值得探索的,毕竟在现实中是有这方面的需要的,尤其在财政税收方面。

  “现在我国的财政体制还没有完全确定,这个时候是不是应该先由国务院制定一部行政法规,等过几年积累一些经验,财政体制也相对稳定下来再正式立法?”在为财政转移支付法将立而高兴的同时,刘剑文也有更深的考虑:“按理说,应该先制定一部‘财政收支划分法’,把中央与地方的事权、财权划分清楚,财政体制才好确定下来,但现在这个法还没有被提出来过。”

  

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