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三大银行法三审伏笔 混业经营将挑战混业监管
2003年12月27日11:06   [ 邓妍 ] 来源:[ 财经时报 ]
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  如果出现混业经营,银监、保监、证监、央行四套机构如何监管?央行法三审稿中新增寥寥数字,令业内人士浮想

  如无意外,中国三项重要的银行法草案将在本周六(12月27日)下午的全国十届人大常委会全体会议上表决通过。这一消息本周牵动着关心经济和法律环境人士的注意。

  《中国人民银行法(修订)》草案、《商业银行法(修订)》草案、《中国银行业监督管理法》草案三审稿中,出现了有利于混业经营的突破性改动,这令金融界人士振奋,认为2004年全面铺开的《证券法》修订很可能在《商业银行法》的基础上继续迈进。

  但在人大会场之外,一些持谨慎意见的人士向《财经时报》表示,现在允许混业经营可能导致一些新问题,而且银监会、保监会、证监会、央行分别监管不同的市场,如何对混业经营进行监管,绝对是个新课题。

  突破混业经营壁垒

  业内将上述三草案通俗的简称为“三大银行法”。本周三上午,十届人大第六次会议开始对其三审稿草案进行第二次分组审议。记者获知,两天的审议中,委员们的意见已经不多,他们普遍关注《商业银行法》三审稿中,为商业银行混业经营预留出空间。

  现行《商业银行法》规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。”这一规定在《商业银行法》二审稿中仍未突破。但三审稿将其修改为“商业银行在中华人民共和国境内不得违反国家规定从事信托投资和证券经营业务、向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”。

  “国内很多银行已经在开展资产委托管理业务,实际上也是信托业务。如果法律不留空间,随着金融改革进一步深化,以及普遍带有混业背景的外资金融机构进来后,中国金融机构就会处于被动。”中国社科院法学所研究员、研究生院教授刘俊海一直关注三大银行法的修订和制定进程。今年10月二审时,刘曾向《财经时报》呼吁:抓住三大银行法联动修订、制定以及《证券法》修订的历史机遇,为金融混业经营打开豁口。

  “《证券法》只能在《商业银行法》的基础上向前迈进。”他举例说,“譬如《证券法》修订时可加入这样的内容:证券业经营者可依据法律规定从事其他金融业务活动。加上‘其他’二字,从正面鼓励,比现在禁止从事什么要积极得多。”

  混业监管初显轮廓

  对于金融机构混业经营问题,一些不愿透露姓名的业内人士向《财经时报》提出不同意见:目前“时机还不到”。

  对此,很多评论者都认为混业经营和分业经营本身都是“双刃剑”。“从理论上应当说管得越死越好,这个观点在1997和1998年制定《证券法》时大家的意见都很统一。当时爆发的亚洲金融风暴使得人们都很害怕”。

  另外,制定《证券法》时采取分业经营的重要依据,是美国金融业从混业又到分业的经历。但中国《证券法》通过后,美国很快又改回混业经营。这让中国的立法者有些惊讶。

  目前中国的银行、证券、保险仍实行分业经营、分业管理模式,银监会、保监会、证监会、央行四套监管机构并存。一旦混业经营,如何进行监管?

  这一问题伴随着混业经营的突破同样引发了争议。在本周审议的《中国人民银行法》三审稿时,新增了“国务院建立金融监管协调机制,具体办法由国务院规定”寥寥数字。虽然业内人士仍心存担忧,却也令他们浮想联翩。

  “当时我在法制办和银监会联合召开的座谈会上也提了一个观点:必须建立银监会、人民银行和其他相关部门信息共享、快速联动的反应机制。但以谁为主?这些部门都是正部级,可能谁也不服谁。”

  刘俊海强调:“事实是,现在实行分业经营、分业监管,面临的一个巨大问题是不同监管者可能考虑本部门的市场情况多一些,对相关市场可能就不关心。加之分业监管的体制,使得不同的监管者不必对其他市场负责任,如果今后国务院建立一个协调机制,这几个部门的声音会是一致的。”

  证券业一位不愿透露姓名的权威人士还通过《财经时报》建议:如果真的确定今后需要混业经营,目前“四龙治水”的四部门可否考虑合并?不过,他也指出“现在肯定兑现不了,可能需要几年时间”。

  “作为一个临时的权宜之计,建立一个协调机构是对的,国务院机构今年刚改革完毕,要将这几个部门合起来对混业经营进行混业监管,不可能,现在也只能是维持现状。但协调机构不应是虚化的东西,还应有经济学界、法律学界以及相关业界、行业协会的代表参加”。

  立法思路待改

  2003年3月全国“两会”召开后,由于急于调整银监会和央行的关系,急于为央行、银监会在新金融业监管体系建立后明确法律地位,三大银行法的修订和制定很快上马,热度持续,其立法速度之快也被法学界誉为“前所未有”。

  和其他一些法律出台的路程类似,期间不断存在争论和统一。对于《中国人民银行法》三审稿的修正案,一些业内人士指出,不足之处在于央行权责仍不明确,有些条款可操作性不强。

  “这个缺点和二审稿同样。造成这个问题的成因,大概是过去长期的立法思路是‘宜粗不宜细’。我们可以对比1995年颁布的央行法,目前对它的修改充其量是一个中改,三审修改的篇幅甚至连1/3都不到。”

  刘俊海指出,1995年的立法思路正是“宜粗不宜细”,如果现在修改时忽然胀出很多新条款来,前后立法体系就会出现不协调。“所以维持了固有的宜粗不宜细的立法体系,之后可能会授权国务院修订行政法规,再授权央行根据国务院法规制定规章这样一种立法思路。”

  近几年,刘俊海一直呼吁对于商法层面包括重要的宏观调控的经济法律,要坚持“宜细不宜粗”的立法思路。

  “我觉得还是应该写细一些,但这一次毕竟立法时间非常短暂,从立项到修改不到一年。国务院法制办、央行、银监会都做了大量的工作,人大常委会三次审议时也反复斟酌,只是修改时间太仓促,情有可原。”

  刘俊海乐观预期:下一次有关银行法修改时,或许能正式提出扭转立法思路的课题。

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