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新政府元年--案例:乡镇撤并浪
2003年12月27日10:44   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  见习记者周扬 特约记者鲍小东 安徽、江苏报道

  一场乡镇撤并运动正悄悄地进入高潮。国家发改委副主任王春正在今年10月25日向全国人大常委会做报告时指出,到2002年底,我国已经有25个省份完成了乡镇撤并工作,全国乡镇总数由撤并前的46436个减少到39240个。

  从1998年开始的全国范围内的乡镇撤并工作,如今已经走过了5个年头。记者选取了安徽和江苏两省,对我国的乡镇撤并情况进行了调查采访。

  税费改革引爆乡镇撤并

  安徽省撤乡并镇、精兵简政的工作始于2000年,其时共有乡镇1849个。安徽民政厅最新数据显示,到目前为止,乡镇数减到1716个。乡镇撤并的试点县由原来的11个增加到现在的16个。力度在不断加大。

  而安徽的乡镇撤并,一个最重要的推动力是2000年开始的农村税费改革。作为农村税费改革先行者的安徽省,一直在积极推进着乡镇行政区划调整。

  宁国市成为安徽省第一个撤乡并镇的试点县。2001年5月,在不到一个月的时间里,宁国市就以迅雷不及掩耳的方式完成了撤乡并镇工作。随后,宣城市另外4个县区也迅速跟进。

  这些试点县市快速动作的原因在于税费改革带来的财政压力。安徽省民政厅的一份总结材料显示,税费改革带来的一个直接影响是,乡镇财政收入锐减。以宁国市为例,税费改革使得整个乡镇各项收入减少1200万元,而在改革前,该市的乡镇收入是2500万元,即减少近一半之多。“以前吃财政饭的人由农民缴纳税费供养,税改之后乡镇干部和事业单位职工的工资问题立即尖锐起来。”宁国市民政局副局长汪卫东说。

  “食之者众,生之者寡”。财政问题引爆了安徽乡镇建制的制度变迁。

  富镇并穷乡

  在江苏的苏北苏中一带,乡镇撤并政府采用的是富镇并穷乡的模式,但是,记者在采访中发现,有些地方的乡镇撤并也产生了一些新问题。今年7月洪灾期间,记者曾到江苏里下河地区的兴化市戴南镇采访。肆虐的洪水使这个小镇的农民损失惨重。

  “我们村所在的联合圩共有9座圩闸,其中8座在洪水最严重的时候竟然没有闸门。”冯田村村委副书记陈兴春对记者说,“洪水畅通无阻地流过了没有门的闸,全村的水稻、棉花田都泡了汤。”

  而顾庄水利分站一位人士认为,这些无门之闸便是乡镇撤并留下的症候。据其介绍,原戴南镇和顾庄乡在2000年合并成现在的戴南镇,顾庄乡修建圩闸欠款187万元在乡镇合并后的几年里一直没有还清。“没钱就没闸门。顾庄乡本身就穷,合并后的戴南镇财力有限,又要防洪又要修路又要还债,哪来那么多钱?”戴南镇财政局长武茂刚说。

  当地村民介绍说,戴南、顾庄合并以前,戴南镇有“苏中第一镇”的美誉,当地的不锈钢制品加工企业众多,利税收入丰厚。“可顾庄几乎没有工业,和我们戴南的贫富悬殊太大。”1999年,戴南镇农民年均收入4133元;2000年,合并顾庄之后,整个戴南农民年均收入陡降到3808元。

  时至2003年底,武茂刚说,顾庄建闸欠款已勉强还清,闸门也已经装上。但武茂刚仍难以宽心,“顾庄所有的历史债务都要我们扛着,财政吃力得很”。

  “市里希望以原来的富镇作为中心,带动周围的穷乡镇发展。但是合并后的这块骨头不容易啃。”戴南镇一位政府人士表示,“虽然合并乡镇的初衷是好的,但实际的结果却是富镇背上了穷乡的债务包袱。”

  戴南镇委办公室秘书刘林告诉记者:“按理说,乡镇合并应当精简机构,分流冗员。可顾庄乡原政府的那么多干部一个都没有减,全部并到镇里了。”

  记者在原顾庄乡政府所在地看到,除了更换一块“戴南镇人民政府顾庄办事处”的招牌,顾庄地区其他的机构设置和人事编制原封未动。

  “本来希望在乡镇合并后平稳过渡,逐步将原来的乡办事处撤消。但在有的地方,办事处却演变为‘二级政府’的形式,导致政府权力分化,人员分流困难重重。”江苏省民政厅的周恒新就顾庄办事处的情况向记者坦言。

  与苏北苏中迥异的是,在苏南,从今年开始一些乡镇出现了自发合并的趋势。如苏南的常熟市将原有的24个乡镇撤并到15个。

  此前苏南镇镇搞开发区,不仅浪费土地,而且彼此之间恶性竞争。乡镇合并之后,将几个镇的开发区合在一处,统一供水供电、招商引资,真正实现资源的优化配置。外资,则成为在此中制度变迁的一个外在力量。关键是人和钱

  “撤乡并镇工作涉及到最主要的问题就是人和钱。”安徽省民政厅汪晓岚处长解释说,人的问题最主要出在政府工作人员过多,钱的问题实际上就是债权债务处理。

  对于债权债务处理,安徽采取的原则是,所有债务归到合并后的乡镇,主要通过变卖原有乡镇的固定资产偿债。比如现在的宁国俚桥镇由原来的俚桥镇合并另外3个乡镇而成,4个乡镇合并后的总债务为2500多万元,债权1000多万元,两相抵消,还有1000多万元的债务。“变卖原先乡镇的政府办公楼可以还债,另外也包括变卖一些倒闭乡镇企业的资产。”俚桥镇政府除掉干部工资的支出三四百万元,一年还有两三百万元的剩余。“只能一边发展经济,一边偿还。”该镇党委书记夏阳年说,“但比起以前的各自为政要好得多。”

  而解决原有乡镇的政府人员分流问题是给农民减负的关键所在。宁国市采取7种办法进行分流:选拔58个中专以上,40周岁以下的干部,到村委会任职,三年后重新考核,合格者回原单位;通过平等公开的考核和考试原则,全员竞岗,按照10%的比例,采取末位分流;鼓励工作人员保薪分流;成立农村综合经营服务站,安置末位分流的人员,3年内,由财政供给基本工资,3年后,完全脱钩;鼓励申请辞职,给予一次性补偿;鼓励提前退休或离休;解聘聘任的工作人员。

  

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