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独家:电力投资体制改革今年启动
2004年1月16日15:28   [ 特约撰稿人 李兆清 ] 来源:[ 搜狐财经 ]
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  电力需求空前放大

  随着中国各地缺电问题日益严重,电力开发商机开始凸现。与此同时,中国电力投资体制改革也将启动,电力垄断的坚冰日渐消融。

  电力是中国最大的垄断行业,有着较为严格的市场准入机制,国家对电力项目的审批持审慎态度。然而,近年来经济的快速发展和电力供需矛盾的加剧,为电力工业的发展和电力市场的开放提供了契机。目前,国资、民资、外资等各路资本正在竞相进入电力市场,中国新一轮电力投资热潮已经出现。

  国际能源署副执行主任威廉姆.莱姆西在最近完成的一项世界能源投资估算报告中,着重介绍了未来30年中国能源发展预计,认为中国在2001至2030年中,能源部门需要投资2.3万亿美元,(平均每年约合6366亿人民币元),其中80%要用于电力投资,约为1.84万亿美元(平均每年约合5096亿人民币元)。

  经济的高速发展增加了中国对电力和能源的需要。根据中共十六大提出的中国GDP(国内生产总值)到2020年翻两番达到4万亿美元的目标估计,中国到时将需要9亿至10亿千瓦的发电装机容量。目前中国国内已有装机容量为3亿5000万千瓦。

  据国家统计局统计,2003年进入电源建设市场的资金已超过2000亿元,接近2001、2002两年的投资总和。

  鉴于缺电问题严重,中国政府计划加速发展核电,预计从今年开始,中国每年将至少批准建设两个百万千瓦级的核电厂。

  中国在2003年爆发电荒后,中国许多地方都要求发展核电。湖北省正在力争成为中国内陆首个核电省份,湖南、重庆、四川等地也都在筹建核电厂。另外,广东省西部的阳江市也刚在上个月正式向中央政府申请建设核电项目。

  电力投资体制改革解决“电荒”

  目前,原国家电力公司拆分为华能、华电、大唐、国电、中电投等5家发电企业和国家电网、南方电网及4家辅业集团。厂网一家垄断经营体制被打破。但是,电力改革仍然任重道远。

  中国经济在1998年已经走出长期缺电的局面,在电力和资金两方面都出现了过剩。但是2003年却出现了大面积的全国性“电荒”。为什么短短两三年内形势发生了如此大的逆转?

  国家电力监管委员会专家组成员、上海大学教授言茂松教授认为,只有改革电力投资体制,才能从根本上解决问题。目前电力投资体制改革应由政府单纯鼓励投资,向鼓励投资的同时又明确投资者应承担风险的投资新体制方向转变;由单一交易市场改革向交易与投资市场改革并举的方向转变;由偏重发电投资改革向发电与输电投资市场改革并举的方向转变。

  据了解,现行电力投资机制是在20世纪80年代国家鼓励多家办电、多渠道筹资办电政策下形成的,电厂的上网电价则是由运营成本加上税金和利润反算出来的。敞口电价机制导致电价不断上涨,发电企业无风险,不利于竞争机制的形成,已不适应经济发展需要,必须加以改变。

  言茂松指出,在电力市场上,电力投资市场和交易市场互为条件、互相影响,左右两大市场的则是内部电价。目前正在进行的电力改革还只限于交易市场,投资市场基本没变,依然是计划控制,政府审批。电力投资周期很长,待到市场出现问题以后再采取措施往往为时已晚。如果不尽快实现上述三个转变,电力供应可能还会出现时而过剩、时而短缺的摇摆局面。

  对于改革电力投资体制的具体做法,言茂松认为,改变目前的政府审批制度尤为重要。如目前每个装机容量12.5万千瓦及以上的新建电厂都要发展改革委能源司批项目,价格司批价格,每个机组都要审批,不仅造成了审批权高度集中,而且难以在项目建设上形成竞争机制。事实上,政府应该对全国的电力建设及发展作出规划,并对每个具体的项目实行招投标制,引入竞争机制,同时实行配套的金融体制改革、税制改革和价格改革。

  言茂松认为,“在油荒、电荒、煤荒中,电荒是个大肿瘤,电荒的形成又主要是因为省间电力壁垒。”如不尽快进行电力投资体制改革,两三年后,中国的电力市场还有可能发生更大危机。

  言茂松认为,在电力市场上,电力投资市场和交易市场互为条件、互相影响,左右两大市场的则是内部电价。中国目前正在进行的电力体制改革还只限于交易市场,投资市场基本没变,依然是计划控制,政府审批。由于电力投资周期很长,等到市场供需出现问题以后再采取措施,则为时已晚。如果不尽快建立既鼓励投资又风险自担的良性循环的投资机制,中国的电力供应状况难免会出现时而过剩、时而短缺的摇摆局面。

  他还认为,眼下中国重组后的发电公司和投资公司对电力投资表现出很高的热情,这其实不过是前一阶段政府直接鼓励投资的政策带来的延续,带有相当大的盲目性和投机性,应当引起足够的重视。

  这位专家指出,由于电力投资涉及到土地、安全、环保、技术、资源等众多方面,因此投资项目的审批是必须的,销售电价涉及到千家万户和国计民生,也应该审批。但上网、备用、输电、调频、调压、堵塞、配电等近十种电力系统内部的结算电价,则不应再直接审批,而应交由市场进行调节。

  国家发改委价格监测中心刘满平认为,电力基础设施建设为何滞后?答案是电力投资体制有问题。事实上,如果不尽快进行电力投资体制改革,按照电力发展适度超前,电网工程超前建设的思路加大开工规模和投资规模,今后几年内,中国的电力市场还有可能面临电荒危机。

  刘满平认为,并不意味着要对电力行业从生产到供应整个产业链条都进行控制和审批,而应在某些环节或过程中引入市场竞争机制,进一步促进电力投资体制的市场化改革。

  据悉,一般来说,电力行业可以细分为电力生产业和电力供应业。目前中国在电力供应业上仍实行严格的进入管制,民营资本暂不允许进入;而在电力生产业方面则主要采取项目审批制度,对于可行的建设项目,理论上各方资金都可以进入。但经过多年的电力投资体制改革试验,虽然电力行业的投资出现了外资、民营资本、股份制等,但仍是以国有资本为主体,民营资本和外资只占极少部分。

  在对电力体制改革方向的影响方面,国有资本的发言权要远远大于其他资本种类,而且可能在一定程度上与电力体制市场化改革的目标即引进竞争产生较大的矛盾。另外,中国国有资产管理代理制使政府在很大程度上拥有国有资本的实际控制权,从而使政府对于国有企业的天然偏好在今天仍然难以消除,这就使不同性质的资本在政策层面上处于不平等地位,这在电力生产项目投资审批和最低资本金限制上表现得很明显。

  刘满平认为,中国华能、中国华电、中电投、中国大唐等几家大型发电集团公司几乎将中国电力建设项目瓜分完毕,民营资本和外资占的份额极少。

  刘满平认为,必须完善电力市场准入制度。要允许更多的投资者、包括民营资本和国际资本进入电力建设这个有利可图的领域。因为在电网垄断的前提下,电力建设市场再放开一些也不会有什么风险,况且还可以解决电力投资不足问题。二是要完善价格管理。既包括供给方的价格管理,让供给方竞价上网,也包括需求方的价格管理,让消费者竞价购电。三是完善电力投资建设审批体制。建议在这方面最好改为备案制,除某些重大项目外其余的取消审批,让各种资本均有机会进入电力行业一决雌雄。

  目前,在中国电力市场上最大的投资集团是中国电力投资集团公司(中电投)。中电投是新一轮电力体制改革的产物。根据国务院批准的发电资产重组方案,集团公司注册资本120亿元,拥有可控资产801亿元,权益资产589亿元;拥有可控发电容量3015万千瓦,权益容量2222万千瓦,集团公司拥有中电国际、山西漳泽、重庆九龙等上市公司。

  改革从山东起

  记者从山东省政府、山东鲁能集团等有关部门获悉,今年以来,中国有21个省市自治区电力供应紧缺,夏冬两季频频拉闸限电。但山东作为中国经济大省和人口第二大省,电力供应不仅表现得异常从容,并且略有富余,成为东部沿海地区唯一未闹电荒的省份。

  上世纪80年代初,山东曾是严重缺电的省份,电力一度成为制约山东经济发展的“瓶颈”。但从1985年以来,山东率先改革电力投资体制,引入多元投资主体办电,以中外合资、股份制、地方政府投资、企业办电等多种形式加强电源建设,一举攻克了电力短缺的难题。迄今,山东民间投资电厂的装机容量为700多万千瓦,占全省总装机容量的25%以上。

  据山东电力集团专家预测,明年和后年,山东将迎来更大的用电高峰。但因为山东已形成国有独资电厂为主体、民间电厂为有力支撑的格局,山东仍将不会出现“电荒”。

  1992年,山东省的装机容量为1200万千瓦。但在2002年,山东省的装机容量已达到了2500万千瓦,2004年还将要投产数百万千瓦。装机容量增长的速度远大于用电消费增长的速度,电力供应紧张局面不复存在。而随着一批中型的火电项目的上马,山东电力市场的供求将再次发生大的变化。

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