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中央财经领导小组副主任陈锡文解析一号文件
2004年2月9日11:39   来源:[ 新华网 ]
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  2月8日,新华社全文播发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。这是一份被称之为“高含金量”的文件。去年年底在北京召开中央农村工作会议时,参加会议代表对这个文件就给予了高度评价。今天,国务院新闻办公室邀请中央财经领导小组副主任陈锡文介绍文件产生的背景、过程以及它的基本政策含义。

  ◎ 2003全国粮食总产量4306.5亿公斤

  ◎ 去年我国农村劳动力外出就业人数增加500万

  ◎ 去年全国农民人均纯收入2622元

  ◎ 当前我国农民增收存在三个突出问题

  ◎ 中央一号文件突出了四个特点

  中央财经领导小组办公室副主任陈锡文:多年来,中共中央都是每年召开一次中央农村工作会议,每年发一个指导农村工作的政策性文件。但2003年却在年初和年底先后召开了两次中央农村工作会议。在年初召开的农村工作会议上,刚就任中共中央总书记的胡锦涛同志在会议上发表了重要讲话。 他指出:“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村”,他要求“更加关注农村,关心农民,支持农业”,“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重要之重,放在更加突出的位置”。体现了党的新一届领导集体对农业农村问题的高度重视和逐步解决好农业农村问题的坚定决心。

  2003年底之所以再次召开中央农村工作会议,主要是考虑2004年的春节比较早,因此提前开会,就是为了使会议精神能在春节前就贯彻下去,有利于春耕生产的进行,可以说,这也是一种务实的态度。会后,中央于2003年12月31日批准了经会议讨论修改的文件稿,并于2004年1月1日印发了这个文件。

  今年中央指导农村工作的文件有两个显著的特点,一是尽管在去年年底召开的中央农村工作会议上研究了农民增收、粮食安全、农村改革等一系列问题,但文件却突出了促进农民增收这一个主题。二是这个文件的序号是中共中央2004年的第1号。这两个特点实际也反映出当前党中央、国务院对于促进农民增收问题的重视程度。

  中共中央2004年1号文件确定以促进农民增收为主题,并不是说农业农村中的其他问题不重要,而是认为在当前,促进农民增收是有效解决农业农村中其他问题的关键。为了确定文件的主题,胡锦涛总书记、温家宝总理在2003年中多次到农村基层调查研究,直接倾听农民群众和基层干部的呼声。

  党中央、国务院主管农业工作的回良玉副总理除了深入农村调研外,在文件形成过程中,还多次亲自召集农业农村问题专家、长期从事农村工作的老同志、各省区市主管农村工作的领导和中央、国务院各有关部门的负责同志分别座谈,当面听取大家的意见和建议。

  只有农民的收入能够不断增加、生活不断改善,农业生产才能够持续地发展。大家一定注意到了,中央农村工作会议特别强调了要促进粮食生产,但文件中并没有采取任何强制农民生产粮食的做法,而是围绕着增加粮食主产区种粮农民的收入,制定了一系列政策和措施。尊重农民的经济利益,尊重农民的经营自主权,不仅体现了“以人为本”的思想,也是在社会主义市场经济条件下做好农业和农村经济工作的必然要求。

  二是体现了科学的发展观。去年10月份,中共中央召开的十六届三中全会上提出要树立全面的、科学的、可持续的发展观。为什么说强调增加农民收入,实际上是体现了科学的发展观。从中国的情况来看,这些年来经济一直发展很快,但城乡之间、区域之间、经济和社会之间等,都还存在着一些不够协调的问题。农民是我国最大的社会群体,农民的收入上不去,不仅影响农业、农村的发展,而是影响国内市场的扩大,最终必然会制约整个经济的增长速度。

  因此,高度重视农民的收入增长问题,实际上是体现了全面、协调、可持续的发展观。三是体现了正确的政绩观。农民占我国人口的大多数,农民不富裕,整个国家就不可能富强。因此,真正的政绩不在于GDP的增长速度有多高,不在于搞了多少漂亮的大工程,关键在于这一切是否带动广大农民持续地增加收入、不断地提高物质和文化生活水平,这才是中国实现现代化过程中的关键之所在。

  中国农民的数量非常庞大,增加农民的收入显然只能是一个逐步渐进的过程,但是,只有坚持“以人为本”的思想,树立科学的发展观和正确的政绩观,我们就一定能够在改革和发展的过程中,实现农民收入持续增长的目标。

  [香港南华早报记者] 第一,关于土地征用制度的改革。在1号文件里提到会严格区分公益性和经营性的用地,明确界定政府土地征用的权利。请问这些观念会提到法律的层面上去吗?会不会草拟一个土地征用法,如果草拟这样的法律,大概会在什么时候出台?怎么界定政府征地的权限?第二,关于粮食安全的问题。大家都很关心中国粮食的安全,现在粮食的库存量实际有多少?在文件里也提到每年的粮食缺口在增大,请问过去几年内粮食缺口是多少?每年增幅是多少?

  [陈锡文] 关于征地制度改革的问题。这个问题实际上在去年10月,中共中央召开的十六届三中全会上已经明确提出来。从那次会议之后,党中央和国务院各有关部门都在进行有关政策和法律的修改工作。改革征地制度有一个基本原则,就是中国人多地少,因此要实行世界上最严格的耕地保护制度。

  根据这个原则确定征地制度的改革有两个方面,一个是保证农民的权益,一个是控制征地的规模。要做到这一条,必须实行严格的土地利用总体规划,实行严格的土地用途管制。其中特别是用于经营性的土地,应该提高它的补偿标准。无论是经营性用地还是公益性用地,都要符合土地利用总体规划和土地用途管制。

  对于农民来说,土地被征走了,征地方面就必须解决好他们的生计问题,包括他们的就业和社会保障。目前有关的部门正在起草指导征地改革的政策性文件,同时人大常委会也开始启动修改《土地管理法》的工作。

  关于粮食安全问题,你问到库存数量问题,我很抱歉,任何关于中国宏观经济方面的数据都是由国家统计局公布的,我无权公布。但是我可以告诉你,目前中国的粮食总库存仍然是处于历史上比较高的水平。粮食产需缺口在发的材料当中已经写到了,是国家统计局的数据。去年粮食总产量8600多亿斤,去年粮食需求据我了解,大概在9700亿斤左右。

  为了逐步地缩小产需之间的缺口,大家已经注意到了,这次的中央农村工作会议和中央的文件中都强调,要鼓励和支持粮食主产区发展粮食生产。农业部已经提出了计划,希望2004年的粮食总产量能达到9100亿斤。应该说从今年开始,粮食当年的产需之间的缺口会逐步缩小。

  [中央电视台记者] 我们注意到这次文件的题目叫《中共中央国务院关于增加农民收入若干政策的意见》。据我所知,中共中央以“增加农民收入”作为题目的文件还是第一次,这里边有没有特别的含义?另外,这次中央1号文件是一个含金量很高的文件,今年中央财政对于农业的投入将近300亿,这300亿的具体落实情况是大家最关心的一个问题。现在这300亿的具体落实情况怎么样?面临的最大问题和困难是什么?

  [陈锡文] 确实像你所说的那样,以中共中央文件的形式专门发一个关于农民增加收入的文件,这是建国55年以来的第一次。这主要基于两方面的考虑:第一,从1997年到2003年这7年时间中,中国农民收入增长形势比较严峻。这7年中,农民的人均纯收入平均每年增长4%。但同一时期,城镇居民人均可支配收入增长了8%,城乡居民之间的收入差距比过去有所扩大。

  首先是力图化解当前农民收入增长困难的现实矛盾。其次要有一个科学的发展观,要有一个全面的协调的发展,就必须使得占中国人口大多数的农民的收入能够有一个比较快的增长。大家一定了解,从1998年以来,中国政府就提出经济的发展要以扩大内需为基点,但是扩大内需就需要广大的老百姓有购买力,而在中国,如果占人口60%的农民购买力不足的话,那内需是很难真正扩大的。

  因此,粮食农民增收不仅仅是着眼于农业的发展和农民生活的改善,也是着眼于中国整个国民经济的持续健康发展。关于财政支持农业的资金问题。你可能落了一个词,不是财政支农资金是300亿元,而是今年比去年增加了大约300亿元。去年中央财政支持农业各方面的资金是1200多亿元,今年将达到1500亿元以上,增长的幅度是很大的。

  增长的资金主要用于四个方面:第一,用在支持农村税费改革,增加中央财政的转移支付上。第二,主要增加在进行生态建设,特别是像森林、水利等方面。第三,主要增加在农村的社会事业发展,特别是农村的教育、卫生和对于青年农民的培训方面。第四,主要增加在农业农村的中小型基础设施建设和农村的扶贫工作方面。据我所知,增加的将近300亿的预算方案,财政部已经基本完成,在3月提交全国人民代表大会审议之后将会得到执行。

  [金融时报记者] 两个问题:第一,现在人们估计在2020年有多少数目的农民会从农村转向城市开始工作,我从一个政府官员那儿得到一个数字,大概有3亿人,还有别的数字估计是有5亿人。请问陈副主任,您怎么估计这个数字?在这方面,随着大幅的农民向城市流动,到底有多少农村土地会被新的居住方以及城市的扩建所占据?第二,目前看到农村的农产品有大幅的通胀现象存在,对于农民的增收是一件有利的因素,您对这个问题怎么看?是不是在今年晚些时候这种现象会持续下去?

  [陈锡文] 对比较长周期的预测我从不大相信,所以到2020年,中国到底有多少农民能转入城市,现在讲这个问题只能是粗略的一种判断,讲3亿也好,讲4亿也好,可能各有各的道理。但是从过去几年中国城镇化水平的提高来看,经过努力,每年提高城镇化率1个百分点是有可能的。

  我个人看法,到2020年,中国的城镇化率再提高15到16个百分点是有可能做到的。你刚才讲到城镇化的发展必然要占用耕地,从过去几年的实际情况看,每年建设用地所占用的耕地大约在260万到280万亩之间。所以我们说,中国必须实行世界上最严格的耕地保护制度,就是考虑到这个问题。

  关于农产品价格上涨对农民增收是不是有利,这是肯定的。从去年10月份开始,一部分食品的价格开始上涨,但总体来说上涨的幅度并不大,大约在10%到20%之间。从价格的总体水平来说,实际上还低于1996年的水平。因此,可以说农产品的价格还有一个合理上涨的空间。

  政府的有关部门只要做好对城市低收入居民的各种扶持政策,农产品价格应该让它回到合理的水平,这样对增加农民的收入才能起到比较积极的作用。我想提供两个数字做参考,第一个数字,2001年,平均每个城镇居民用在粮、油、肉、菜方面的开支比1996年减少了131.2元钱。第二个数字,2002年,同样指标,城镇居民用在粮、油、肉、菜方面的开支比1996年还减少43.8元钱。而同一时期,城镇居民的人均收入已经增加超过了3000元钱。

  我想农产品价格的合理回升不会超出普通居民的承受能力。当然,这并不意味着政府可以放弃对重要农产品的调控。

  [布隆伯格新闻社记者] 第一,您刚才谈到政府已经扩大了对于农业开发的财政投入,这种投入是不是历史上最高的时期?这种投入政府大概要用在什么地方?比如这种投入使用会对哪些产业、哪些公司产生重要的影响?您觉得新的规划在产业产量方面特别是中国的房地产行业开发方面会产生什么样的影响?最后能不能给出一个确定的时间表,土地征用的制度和相应的改革会在什么时候进行和出台?

  [陈锡文] 应该说中央政府财政对于农业的各项开支,目前是历史上最高水平。这部分开支主要用在两个大的方面:一个是用于直接减轻农民的负担。我刚才讲到,为进一步减轻农民负担,中央政府增加了对地方政府的转移支付。第二,主要用来为农业和农民提供公共品,比如农村的各项基础设施,比如农村的教育、卫生以及文化事业和农民的培训等等。因此,增加了公共品的投入,直接受益者是农业,尤其是粮食生产。

  第二,农民可以减少开支,增加他的实际收入。至于说到征地制度的改革,肯定会对房地产有一定影响,但是这种影响要做实事求是的分析。首先很多人担心征地制度改革以后,建筑用地的价格会不会大幅度上涨,这种担心是不必要的,就目前的房地产业来说,无论是开发商用地还是居民购买住房,实际上都要一次性付清土地的价格,完全可以在这方面进行改革,让他分期付款,不一定要一次付这么高的代价,同时政府也会改革房地产方面的一系列税收制度。

  至于你说到征地制度改革的时间表,刚才那位女士已经问到了,我之所以没回答是因为我答不出来,之所以答不出来,是因为关于这项改革的指导性文件在2004年一定会出台,但是修改这方面的法律是全国人民代表大会的职能,而且这个法律要通过三审才能最终公布,所以这个时间进程我现在没有办法预料。

  [香港大公报记者] 中国今年打算提高棉花的进口配额,这是否意味着中国的棉花确实存在不够用的问题?其他大宗农产品是不是也有相似的情况?是否也有可能提高进口的配额?发改委前不久成立大宗农产品协调小组,有消息说这个协调小组有可能发展成为一个部委间的部际协调小组,这个大概什么时候会成为现实?它有什么意义?

  [陈锡文] 重要农产品的进口配额不是中国政府确定的,是中国政府在加入世贸组织的谈判中确定的。所以去年应该说是增加了棉花的进口,而不是说我们提高了棉花的进口配额。大家都看到,由于去年棉花价格上涨,一方面进口增加了,另外一方面,中国农民增加棉花生产的积极性也得到了调动。

  所以2004年中国国内棉花产量肯定会超过2003年。像你所说的,各类主要农产品由于年度之间有风险余缺,总是要通过国际市场做一定调整,所以每年进口多一点或者是出口多一点,都要根据实际情况来确定,但中国政府会严格执行对WTO承诺的配额。但必须强调的是,承诺配额并不是说一定要进口配额所规定的那些产品,而是那些产品能不能进入中国市场取决于中国市场自身的价格。至于你说到关于配额分配的部际协调,这个工作一直存在,至于建立什么专门委员会之类的,我还不太清楚。

  [中国青年报记者] 我有两个问题,第一,今年1号文件在关注农民经济利益的同时,也提出了其他若干重要权利也需要得到维护和保护。比如农民平等就业的权利,比如进城务工子女受教育的权利。请陈副主任谈一下这些规定突破性的意义。第二,长期以来,侵犯农民利益、忽视农民利益的现象普遍存在,而且量比较大。请问造成这些问题的体制性原因是什么?

  [陈锡文] 关于农民的平等就业权利以及流动进城农民工子女的就学问题,这些问题最近30年来,党中央、国务院已经多次强调,而且制定了很多相关的政策措施。这次在文件中进一步强调这个问题,是提出了这样一个基本的事实,就是在中国的二三产业中,来自于农业部门转移的劳动力在其中就业的比重迅速提高。比如现在在服务业中,来自农业部门转移的劳动力大概已经占到总的从业人员的50%以上,在制造业中占到60%以上,在建筑业中大约占到80%。

  从这个角度来看,实际上不仅仅是对待农民权益的问题,也是对待产业工人的态度问题。至于说到农民的权益受侵害制度性的因素,我想有很多方面,但是看得比较清楚的主要是两点:第一,目前农村的税制有不合理的地方。第二,目前农村基层的民主制度还有不够健全的地方。

  关于农村的税制还在进一步深化改革,今年又采取了三方面的重大措施:第一,农业税的税率总体上降低1个百分点。第二,取消农业特产税。第三,要求加快精简机构、精简人员等配套改革。关于基层农村的民主制度,当前党中央和国务院有关部门着重抓这项工作,叫做村务公开,让村里的各种事情,尤其是财务方面的事情,要让普通的民众了解,让他们知情,让他们参与管理。

  [上海电视台记者] 关于农村金融问题,农村发展离不开农村金融,1号文件的19条明确规定农村金融为农村经济发展进一步加强力度。农业银行究竟会在以后的农村金融工作中占有什么样的地位?会不会进一步加大对农村贷款的力度?第二,目前农业银行可能面临着上市的关键时期,现在利益最大化是它的最大问题。但是我们知道,支农贷款收益比较低,如何解决利益最大化与贷款之间的矛盾?农业银行以后离农民更近还是更远?加大对农村贷款的力度,会不会影响农行上市的进程?

  [陈锡文] 农村金融体制的改革是今年和今后几年内农村改革的一个非常重要的方面。今年正在进行的实际上主要是农村信用社的体制改革方面。在农村,信用社和农业银行发挥着同样重要的作用,但是它们之间有一些大体的分工。对于农户直接从事种植业、养殖业的生产,这方面的金融支持主要是信用社的职能。

  而对于像农产品加工、发展农业产业化以及县和县以下的小城镇建设等等,这主要是农业银行承担的责任。这样的分工实际上已经考虑到了农业银行作为一个商业银行的本质要求,就是利益的取向问题。

  当然现在已经开始的农村金融改革还不仅仅在于农村信用社和农业银行两个方面,还涉及到很多方面,包括农村政策性金融机构的进一步改革和完善,也包括国家对于所有在县和县以下的金融机构,明确他们支持农业的义务,以及进一步探索适应农民的担保抵押制度和逐步建立农村政策性保险等等这样一些工作。

  其实说农业是一个相对来说利益比较低的部门,这种说法也并不完全正确。我提供一个数字,去年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%,但是农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6%。从这个角度去看,农业利用金融资金的收益是相当高的,所以金融机构只要通过改革,完善自己的服务,完全可以从对农民的服务中获得他自己应该得到的利益。

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