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汽车召回制度艰难出闸 各方利益博弈一波三折
BUSINESS.SOHU.COM 2004年3月19日07:20 [ 马凌 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  汽车召回制度能够最终出台,既是消费者的胜利,也是各方面利益相互博弈妥协的产物

  □本报驻沪记者 马凌

  3月15日,众人瞩目的汽车召回制度终于正式出台。

  在当晚央视直播的《2004“3·15”之夜》晚会上,国家质量监督检验检疫总局(以下简称质检总局)新闻发言人刘兆彬宣布:由国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署联合制定发布的关于《缺陷汽车产品召回管理规定》(以下简称《规定》)于今天正式颁布,并于今年10月1日起开始实施。

  与此同时,质检总局主管的中国汽车召回网站(www.qiche365.org.cn)也相应开通,并开始接受质量投诉。

  和2002年10月质检总局颁布的《汽车产品召回管理规定(草案)》相比,正式规章仅在一些细节上进行了修订,主要体现在两个方面:首先,在一些时限上对厂商有所放松,比如制造商开始召回行动后,应在提交报告之日起的1个月内向下游厂商和车主发出召回计划书(草案为10天内)、不再规定召回行动须在90天内完成等等。

  第二个方面则是进一步明确质检总局作为召回制度的主管单位,比如将草案中诸多“主管部门”直接修订为质检总局。

  至于之前各界批评的罚则太轻问题,《规定》却基本保留了草案的内容,即销售商、租赁商、修理商违反规定处以人民币1000元以上、5000元以下罚款,制造商如违规,处以1万元以上、5万元以下罚款。

  召回制度一波三折

  召回制度的出台可谓一波三折。早在1970年代,当时的国家机械工业部就开始着手研究国外的汽车召回制度,“我们研究了20年,深知汽车召回制度是大势所趋,这一点毋庸置疑。”中国汽车工业协会副秘书长杜芳慈说。

  1994年,时任机械工业部汽车司处长的杜芳慈负责起草了召回制度草案,但之后并未能推行。杜解释说,因为当时政府意识到一个问题,即召回制度是产品认证制度的组成部分,而不是一个孤立的法规,中国首先应该建立与国际接轨的认证制度。

  据介绍,国际上主要有两种产品认证制度,第一种是以美国为代表的“自我认证制度”,企业新车上市不需要经过国家部门的强制审批,政府只是事后监督,发现缺陷将强制召回,并处以重罚。第二种是以欧洲诸国为代表的“型式认证制度”,有关部门对新车上市进行严格的审查,并对企业的生产一致性进行监督,一旦发现缺陷,主要由企业自愿召回。

  杜芳慈的构想是,按照国际惯例,构建一个科学、全面、完整的机动车政府管理体系,即在一个《车辆法》的基础之上,由一个统一的部门来进行管理,同时建立一个包括召回在内的认证制度。

  但事实上这个统一的大体系不但迟迟未能建立,还反而走向了多头管理的泥潭。

  2001年,国家机械工业部撤销后,汽车行业的管理职能转到了国家经贸委,而汽车项目投资又归国家计委主管。国家发改委成立之后统一了投资和管理职能,但质检总局又于去年推出了“3C”强制认证制度。至此,国内汽车准入形成三道门槛:一是《公告》管理,即上了《公告》的产品才能生产和销售;二是汽车产品必须符合强制性产品认证(“3C”)要求,否则不得生产和销售;三是产品要符合国家排放法规,必须单独上一个“环保目录”。

  这三项准入分别由国家发改委、国家认证认可监督管理委员会(简称认监委,为质检总局下属机构)、国家环保总局管理。而其中除了排放标准相对独立之外,另外两项的检验项目和内容几乎完全一致。

  这种三元格局的多头管理引起业界人士广泛质疑,道理很简单,既然“3C”认证几乎完全承认《公告》的检验结果,为何要多此一举?

  业内人士认为,作为汽车产品认证体系的一个重要组成部分,眼下的这个汽车召回制度的出台,没有改善上述的多头管理状况。

  2002年上半年,国家科技部委托人民大学法学院、中国标准研究中心等单位,联合成立了国家软科学课题组,研究召回制度的制定,而质检总局作为主管部门,积极参与了制定过程。当年10月,质检总局向社会公布了6000字的草案,征求各界意见。

  当时社会各界认为这意味着召回制度很快就将推出,甚至有媒体称,2003年将是中国汽车召回元年,但整个2003年却是只听楼梯响,不见人下来。

  据一位起草组专家介绍,实际上方案修订工作并不复杂,之所以迟迟不能出台,一来不少汽车企业有一定的抵触情绪,更为重要的是因为部门之间的职权需要协调。

  事实上,细究召回制度颁布的台前幕后,这既是一个消费者的胜利,也是各方面利益相互博弈妥协的产物。

  强制认证为何无奈

  显而易见,汽车召回制度希望在不触及存量问题的情况下,用增量来弥补制度缺位。但这随之而来的就是一个公平性的问题。

  正如上文所言,国际上通用的两种认证制度,要么是限制准入,自愿召回,要么是放开准入,强制召回,这其中的核心点在于,作为汽车管理体系的两个主体——政府和厂商共同承担相应的权利和义务。而现在我们的游戏规则是强制认证加强制召回,尽管日本等汽车大国也是采用这种规则,但在路径选择上耐人寻味。

  一位汽车界的老专家指出,新车上市阶段已经强制审核,合格后方可投产,一旦出现问题,政府有关部门却不承担任何责任,企业必须完全承担召回义务,游戏公平性何在?

  对此,起草组一位成员的解释是,之所以要在强制认证的基础上加上强制召回,是因为强制认证制度施行几十年以来,事实证明无法完全解决问题,一来无法保证车辆安全性,二来出现缺陷汽车之后大部分厂商并无召回动力。“如果在这种情况下,我们仅仅出台一个自愿召回制度,或者仅是一个指导性意见,你觉得会有效果吗?”

  那么,为什么一个施行了20多年的强制认证制度不能解决问题?一位国家级汽车检测机构人士说,检测机构作为新车上市之前的把关者,只能对企业送审的样车检测,不可能确保整批汽车的质量,更何况一辆汽车上万个零部件,某些问题只会出现在极端状况,检测机构在事前也无能为力。此外,在生产一致性保证方面,检测机构没有权利去抽查企业的后继生产情况,而国家也没有专门的相关部门来进行这个工作。

  事实上,这只是问题的一半,而另一半则是由谁检测。

  目前,国内国家级整车检测机构有8家,以目前产销量最大的轿车为例,其中轿车检测机构有3家,分别位于天津、长春和襄樊。从体制上看,他们无一例外都是企业性质,其中天津汽车检测中心资产已划拨国资委,相对独立,而长春中心和襄樊中心分别隶属一汽集团和东风集团。国内所有厂商新车都必须通过这3家检测中心任意一家检测,拿到合格报告,才可能上《公告》进入市场。

  一位业内人士质问,企业意味着必须自负盈亏,以追求利润最大化为目标,而涉及到公共安全的汽车质量问题,都由这3家企业来把关,是否足以确保流入市场的汽车没有质量问题?

  更重要的是,在新颁布的汽车召回制度第2章第11条提到,主管部门应聘请专家组成专家委员会,并由专家委员会实施对汽车产品缺陷的调查和认定。根据专家委员会建议,主管部门可委托国家认可的汽车产品质量检验机构,实施有关汽车产品缺陷的技术检测。

  而目前国内的检测机构绝大部分都是企业性质,委托他们对缺陷汽车认定检测,其权威性是否足够呢?

  法律软肋

  业界的担忧不无道理,作为政府部门制定的游戏规则,最基本的要求就是公平公开公正,而事实上汽车召回制度的“三公”问题还不止于此。

  观察人士早在召回制度公布之前就提出,目前在汽车消费过程中,涉及制造、销售、车管、工商、税务、交通、保险、质量监督等多个部门,因此需要有一个高于各部门的“国家汽车安全法”进行协调。

  中国汽车工业咨询发展公司首席分析师贾新光认为,作为质检总局的一个部门规章,《规定》无法对其他部门产生法律效力。

  事实上,这正是目前汽车召回制度的一大软肋。

  一位参与召回论证的汽车界人士认为,目前的《规定》最大的问题就是没有纳入法律系体,从本质上看,更多的是部门利益的再分配。“我最担心的不是召回制度本身,而是在执行过程中,它成为少数部门垄断特权的工具,而不是消费者和行业利益最大化。”

  据方案起草组人士称,他们对此也有考虑,最初设想纳入《道路车辆安全法》,但由于该法的出台遥遥无期,只能作罢。而全国人大法律委员会则明确表示,直接走全国人大立法不可能,因为按照立法计划,有大量的其他法案需要起草,《规定》排不上号。

  最终,起草组来到国务院法制办,希望纳入国务院行政法规,但最终仍未协调下来。“最后确定做成规章,很大程度上是因为觉得马上就可以推出”。

  而作为规章的一个直接后果则是罚则太轻。这也是业界普遍诟病的一点。在韩国,生产商对缺陷隐瞒或缩小范围,经查实可处以2700万美元罚款。若不执行召回命令,可终止其销售权,并处以10亿韩元的罚款。而在日本,如果制造商的申请有虚假内容、劝告后不执行的,则处以2亿日元(约合人民币1400万元)的罚款。

  “没有办法,按照行政处罚法,作为质检总局的规章,它只能有这点权力,”这位起草组人士说,“事实上,罚款不重要,更重要的是通报,让消费者知道,这是规章更主要的目的。”

  去年“两会”期间,东风汽车公司总经理苗圩就向人大议案组提交了“加快《道路车辆法》立法进程,促进《道路车辆法》尽早出台”议案,但是还没有下文。

  观察人士认为,包括产业政策在内的汽车业法规,出台都异常艰难,其中一个重要原因就在于部门分工协调问题,随着汽车产业的炙手可热,部门利益争夺亦日趋激烈,这不仅意味着巨大的协调成本,同时也将造成巨大的社会成本,有关机构的调整和理顺已是迫在眉睫。



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