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《财经》:粮食流通体制改革风波
BUSINESS.SOHU.COM 2004年5月6日10:07 [ 任波 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]
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  酝酿中的《粮食流通管理条例》如果出台,将带来什么?

  粮价上涨之后

  作为国务院的粮食主管部门,2004年的最初几个月也许是国家粮食局自1998年又一轮粮改启动以来最为忙碌的

  一段日子。

  忙碌源于粮价的上涨。作为国家发展和改革委员会辖下的机构,国家粮食局顺理成章成为国务院调控粮食价格和刺激粮食生产的主要策划者和实施者之一。

  这种忙碌也在普遍的想像之外。因为中共中央一号文件已经明确宣布,“从2004年开始,国家将全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营”。这无疑是一个粮食流通体制市场化改革的明确宣言,其精神实质恰恰是政府从以往无处不在的市场管制、行政垄断和价格调控当中逐步淡出。

  可事实却非如此。近期,若干具有强化“粮食主管部门”行政权力色彩的调控措施频繁推出。例如,为刺激粮食生产,三四月间发改委发文规定了几个主要粮食品种最低收购价。发改委有关负责人对此表示,国家从今年新粮上市起进一步放开粮食收购价格,但须由取得经营资格的企业随行就市收购;同时,在重点粮食品种市场价格低于最低收购价格时,将由指定的粮食经营企业按照最低收购价格敞开收购。在这“经营资格”和“指定”之后,则隐约可见行政管制之手。

  不仅如此。近一段时间,一个被不少学者认为“带有浓厚旧体制色彩”的《粮食流通管理条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)也不失时机地出炉了。

  4月24日,在粮食行业协会和粮食经济学会举办的全国民营粮油企业发展研讨会上,一位国家粮食局官员满面春风地宣布了《征求意见稿》即将出台的消息。据悉,该《征求意见稿》由国家粮食局在春节前后起草,并送交发改委和国务院法制办,且在2月底、3月初交各有关部门“征求意见”。进入5月之后,国务院将组织各有关部门就此专门召开会议进行讨论。

  尽管“有关部门”对此《征求意见稿》议论纷纷,但其庐山真面目鲜有人知晓。新华社2月17日对此报道仅有片言只语,其援引国家粮食局有关文件,称制定此《征求意见稿》是“为配合粮食流通体制改革的推进”。可是,对于大部分支持粮食流通体制改革既定方针的专家学者而言,《征求意见稿》令他们惊诧莫名,强烈的反对意见亦纷至沓来。据了解,《征求意见稿》中的某些重要规定,与以往的旧体制有相当明显的血缘关系,其中便包括对放开粮食购销市场的限制措施,如规定事先审批的市场准入制度等。

  鉴于粮价的上涨,不少学者对记者分析认为,《征求意见稿》获得通过极有可能。

  又见“资格审核”

  不少学者对《征求意见稿》的立场提出强烈质疑。记者了解到,《征求意见稿》第二章规定,企业若进行粮食收购,“必须经县级或县级以上粮食行政管理部门审核资格”。同时还规定了若干对于“资格”的限制。

  既然有“资格审核”,必然抬高粮食市场的进入门槛。在现实中,许多在农村走乡串户收购粮食的粮商恰恰是粮食市场的重要主体。他们一次收购几千斤到上万斤粮食,所需资金不过几万元。收购企业对粮食进行必要的粗加工,技术要求并不复杂,投资几万元就可以经营。但是他们远远达不到有关部门所要求的几十万元的规模。粮食行政管理部门前置审批粮食收购资格,必然令大量非国有粮食收购经营者因规模约束而不得不退出市场。

  果如此,则非但谈不上真正地放开收购和销售市场,更无异于禁止民间粮食交易。这也是整个文件当中最富争议性的规定。据记者了解,农业部、工商总局等多个部门以及不少地方政府对此一致强烈反对。

  这样的规定一旦付诸实施,农民无疑是最大的输家。中科院地理资源所农业政策研究中心农业政策专家黄季指出,中国农民户数多而分散,每户交易规模小,而大粮商收购成本较高,资金供应不足,令农民交售粮食十分不便。许多省份近年来逐步放开市场,非国有粮食购销经营者积极进入粮食流通领域,已经成为农民销售粮食的主要渠道。一旦倒退为由少数大型粮商尤其是国有粮食企业垄断粮食市场,就会出现对农民压级压价收购的现象,损害农民的利益。

  “主渠道”的受益者

  真正的受益者不难想像:当然是“体制内”的粮食部门和企业们。

  《征求意见稿》第二章还规定:“国有和国有控股粮食企业在粮食收购中要发挥主渠道作用。”此外,记者亦了解到,在获得农业发展银行的金融支持、粮食风险基金的使用以及粮食市场秩序的管理等重要方面,《征求意见稿》无不体现了对于粮食行政管理部门以及“主渠道”的倾斜。

  何谓粮食收购“主渠道”?发表在某粮食局网站上的一篇文章指出,目前,粮食经营主体多元化,粮食经营的“准入”门槛降低,粮源竞争白热化,导致收购质量降低。文章认为,粮食部门具有政治上、人才上、业务上和网络上的优势,粮食部门代表政府行使管理全社会粮食流通的职能。要赋予粮食部门执法管理的手段,且必须要有法律授权。这篇文章在很大程度上代表了粮食系统内的主流观点。

  几十年来,粮食计划经济体制积累了一整套粮食行政管理系统,其中包括众多粮食管理部门、粮食经营企业、粮食经营门店。1998年新一轮粮改启动时,粮食部门和企业的职工高达230万人,到目前为止仍有近百万人之众。当面对逐渐运行有序的市场,这个庞大的系统无疑显得过于奢侈;而它们一旦重新成为“主渠道”,昔日的“风光”便可重现。

  粮食安全孰是孰非

  眼前的故事并不令人感到陌生。中国的粮食市场曾经屡开屡关,仿佛是粮改无法逾越的一道门槛。每当粮食丰收,供过于求,价格低迷之际,放开购销的改革便适时启动并畅行无阻;而一旦粮食减产,粮价上涨,市场的大门必定关闭。

  归根结蒂,争议的焦点不外于此:目前的粮食安全问题究竟有多严重,而保障粮食安全是不是只能依赖行政手段?

  在不同场合,粮食局有关官员均对今年的粮食供求形势感到十分忧虑。“从供求角度看,价格只会涨不会落。”国家粮食局常务副局长朱长国在4月初的一个粮食论坛上表示,现在粮食正由过去的供过于求向供应偏紧过渡,库存持续减少。今年粮食产量计划为9100亿斤,但由于耕地的减少和播种面积的限制,达标并不容易。同时,据统计局数字,去年的消费总量为9850亿斤粮食,缺口十分可观。

  粮食供求将持续偏紧,这正是粮食部门要求加强主渠道作用和行政管制的绝好理由。然而,这个判断不是惟一的。有不少专家认为,目前中国粮食安全问题的严重性被高估了。

  事实上,中国的粮食生产和消费数据难以准确估计。黄季根据国家统计数据推算,从1999到2003的五年,我国存在4亿吨粮食供给缺口。补充这些缺口的一个来源是国家和农民的粮食储存变动。但是,黄根据有关调查作出分析,国家粮食总库存在1998年~2002年间还有所上升,而农民存粮过去五年中并没有发生较大变动。所以他认为一个可能的解释是:要么中国过去五年的粮食生产数据存在低报现象,要么粮食总库存在显著减少,要么两者兼之。黄据此作出结论,从国家统计局的住户调查数据上看,粮食生产低估的可能性存在,因为从1998年到2002年,农村居民的人均粮食支出和出售数量基本是连年上升的。

  他分析,造成粮食生产可能低报的原因是多方面的:第一,1998年以来,由于粮食难以实现顺价销售,多收购粮食会给粮食收购部门带来更多的损失,这可能会诱导地方低报粮食产量的现象。第二,近几年国家积极推进农业生产结构调整政策,一些地方部门可能为了表明当地已进行了较大规模的农业生产结构调整,也会出现少报粮食生产播种面积的现象。第三,近几年自然灾害频繁发生,也可能存在虚报与高报受灾面积。

  另一方面,对粮食的真实消费量的估计也存在大量误差。不少专家认为,近年来人们的膳食结构发生了很大变化,副食品的比重大大提高,客观上粮食的消费量也相应降低。同时由于外出就餐的比例逐年增加,相应有很大一部分消费量估计不准。记者了解到,不同部门估算的粮食年消费量之间尚有不小的差距,也有部门的估计值小于粮食局的常用数据。

  一些专家还认为,这轮粮价上涨很大程度上是国家近年来大力调整农业、粮食结构措施的正常结果,一方面可以有效减轻粮食超储压力,也可令长期低迷的粮价合理回归,并有利于农民增收。因此,粮价的适度上涨根本不足为虑。

  粮改起伏:两条路径的博弈

  以开放市场为取向的粮食流通体制改革也许是最为曲折的改革。自1985年初次启动粮改以来,至今已多有反复。有学者分析,之所以如此,根源在于对行政管制的路径依赖。

  学者周其仁曾撰文指出,市场制度是一种规则,靠行政命令调节粮食生产、购销和消费,是另外一套规则。如果每当粮食形势趋紧,市场化改革便让位于行政管制,那么在市场的开开关关之下,会滋生官家粮商抵抗改革的“诱因”。

  到目前为止,国家的粮食储备尚没有机会动用。粮食局有关统计也表明我国粮食总库存尚处在较高水平。同时,粮价也只在可接受的范围内适度上涨。专家普遍认为,如果过度依赖旧体制下的行政手段刺激粮食产量增加,一旦粮食重新过剩,不但大量增加财政的额外负担和主产区的压力,更会令粮改陷入新的死循环。

  对粮食安全的形势不能准确判断,这固然会增加改革的政治风险,不过,行政管制也并非没有成本。对旧体制的依赖毕竟已经付出巨大代价。1998年前,旧的粮食流通体制造成粮食经营巨额亏损,财政对粮食补贴的负担越来越重。据初步审计,1992年4月1日到1997年5月31日,累计亏损挂账1000多亿元,挤占挪用等其他不合理占用贷款数百亿元。新一轮粮改随即展开。

  1998年4月27日~29日,国务院召开了全国粮食流通体制改革工作会议,部署了粮食流通体制改革工作,其原则是“四分开、一完善”,即政企分开、储备和经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务账目分开以及完善粮食价格机制。这本是有利于市场化改革和粮食部门自身完善的有益之举。

  然而,仅短短一个多月之后,1998年6月3日,国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议,在要求粮食企业加快自身改革的同时,又实行旨在拯救粮食企业的“三项政策”。即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行。

  似曾相识的是,在规定“三项政策”的同时,国务院还签发由粮食局等部门起草的《粮食收购条例》,要求国有粮食部门严格控制一级粮食收购市场,不允许私商和其他主体从事粮食收购活动。

  不幸,从理论上看似完美的方案却撞到了现实的暗礁,结果非但没有堵住私商粮贩,实现顺价销售,还新增了上千亿元的巨额亏损挂账。

  往者已矣。改革开放以来,一些曾经短缺的食品,如水果、蔬菜、肉类、水产品等,正由于相对较少的政府“关照”,早已形成欣欣向荣的竞争性市场。当前正在进行的新一轮粮改,能否走出收收放放的历史循环?-

  本刊实习记者 常红晓 对此文亦有贡献



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