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温铁军:耕地 为什么不能私有化?
BUSINESS.SOHU.COM 2004年5月9日10:08 [ 温铁军 ]
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  今天我们的主流经济学家们告诉人们:只有土地私有化,中国的农业才能参与国际竞争。就我看来,你就是把中国农村的土地私有化一万遍,也参与不了国际竞争。我们的官员和学者们在美国考察农场,一般是去现代化大农场,看人家的GPS卫星定位、大机械作业。他们没有一个像我那样,去考察中小农场的破产原因。美国的农场主也破产,为什么破产?主要原因是规模不足!平均400公顷以上规模才有收益!那么我们中国农村土地户均规模0.5公顷,何年何月才能达到美国农场赢亏基本持平需要400公顷的水平?

  土地的“福利化”趋势与相关制度安排

  土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题,而且无论其变迁形式是激烈的战争还是温和的改良,最终形成的制度内涵总之是相对稳定的 。人们如果对建国以来的土改、大包干、“延包”这三次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰,往往会把复杂的农村社会经济问题(亦即“三农问题”)简单化,进而对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望,从而忽视更为艰苦细致的农村组织、制度的创新……

  一、 家庭承包制=“均分制+定额租”

  中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的,与中国的“小农村社经济”这种经济类型高度相关。

  1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

  小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。上下5千年的农业中国,由于农业生产水平不断提高,在土地资源被高度开发的基础上,支撑了人口的不断增长。早在13世纪初叶的宋朝,中国人口南北合计突破1亿,那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争,中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿,虽然也通过垦荒造田,一度使耕地面积增加,但50-60年代人口政策失误造成人口超过8亿,在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下,任何政策都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此,令我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题,就是不可能解决、只可能缓解的基本国情矛盾──人地关系高度紧张。

  2、小农村社经济条件下土地无限析分的财产制度必然导致人口过剩

  正是在这个基本国情矛盾制约下,使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定,中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念,逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时,每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部小农经济,而小农经济又必然带来人口过剩,加剧国情矛盾。因为小农经济有一个重要特征,就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本投入,由于这种不断追加劳动的“精耕细作”可以使农户的土地生产率提高,因此从每一个农户的角度并不计算人口增加的成本。最终这个成本要由全社会来承担。

  农民在资源约束下追求土地不断析分的制度,在解放前的集中表现是以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的制度安排所充分体现。我们看到:无论50年代土改、60年代三自一包,还是70年代大包干及其以后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”,甚至90年代落实30年不变的“延包政策”,其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分地。而且大的调整基本上20-30年、即每隔一代人就进行一次。不论以什么名义,什么政策、什么制度,其结果都一样。除非能把农村人口大规模地“农转非”,否则这个现象就不得不继续下去。

  4、两田制和两权分离

  在家庭承包制得到普遍推行的同时,村社内部还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”,以及所有权和使用权的“两权分离”,而这两种制度是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。解放前“两田制”中的公田占土地面积的6-7%(也有认为10-20%,我们在广东调查到的案例中,甚至有占80%以上的),现在允许集体保留的 “机动地”占5%;这两种公田名称不同,实际作用一样,都出租或“发包”给农民,收益也都主要用于公益开支。解放前的“两权分离”是所有权归地主,使用权向中农和富农集中;现在的所有权归村集体,使用权平均分配。

  由于规模细小、剩余太少,历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”,到近现代,则强调“减租减息”,或者“减轻农民负担”。我们现在规定的农民负担不超过5%,就是国家强制规定了集体这个土地所有者的最低“地租”。

  综上所述,我国这种资源环境制约下的土地制度的实质内容,可以被概括为“均分制+定额租”。

  二、土地产权制度问题分析

  1、家庭联产承包责任制与家庭承包制的差别

  本文认为:家庭联产承包责任制与俗称“大包干”的家庭承包制根本不同。

  家庭联产承包责任制是在人民公社的基本体制框架内部对农业生产形式的改变,在大多数地区只在1978-82年农村改革初期实行过,那时的政策目标最初只是“落实党在农村的经济政策(意指60年代的三自一包 )”随着1982-1984年中央以政治手段大规模推行这种改革,各地矫枉过正地普遍落实了的,实际上恰恰是家庭承包制,即大包干。只不过官方文件上的政策语言阈于80年代的意识形态,没有跟随这种客观变化而改变。

  大包干这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”,农民也不对国家承担除了税费之外的“责任”,到1998年的15届3中全会,中央在文件中终于把早已经没有实际意义的“联产”和“责任”取消,正式把家庭联产承包责任制,改为家庭承包制。

  不过,从产权理论看,这种制度之下的土地产权,仍然是一种残缺产权。但从中国农村的实际情况出发,人地关系越紧张,土地就越难以完全私有化。因此,如果不能把土地上超载的农村人口减少,这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。

  2、土地制度50年变迁中的产权问题和制度成本

  新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题:

  一是以村为单位平均分配土地,等于按照社区血地缘关系形成对外排他的土地产权;二是国家以政治的行政的手段、而非市场的手段推行土地制度,在国家权利侵入的条件下造成土地产权残缺。例如,土改时出于新民主主义反对封建主义的政治目标,国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖,但一般不许出租。又如,大包干以后为了发展规模经营,则农民土地使用权可以“有偿转让”,亦即有出租权,集体作为所有者只可以让国家征用土地但不许进入土地一级市场直接买卖。

  这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如50年代推行合作化——集体化,现在垄断土地一级市场。都造成了惨重的制度成本。

  50年代农民对集体化的直接反抗,发生在从初级农业生产合作社的基础上向高级农业生产合作社的过渡阶段,表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料、并迅速转入人民公社之后,农民则从直接反抗变为间接反抗,具体表现为土地粗放经营、消极怠工。于是,发生了上千万农村人口大规模死亡的“3年自然灾害”,引发了1959-1961年的农村政策调整:允许土地所有权“退回”生产队、亦即再次承认农村社区的血地缘关系是土地的产权边界;允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植,产品可以自由进入市场,亦即给了农民从集体化经济部分退出的权利。

  现在的政府垄断征占土地则引发上访告状、包围政府,恶化了党群关系,例如广东1993-1994年46%的上访事件归因于征占农村土地;间接的社会成本则是加重了腐败这个最大的制度癌症。各地在农民普遍反抗垄断征占土地的压力下的让步政策,表现为允许社队集体有15%的土地开发权、允许集体土地作股参与城镇化建设,甚至如广东,鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又导致企业从镇中心外迁,镇域经济“空心化”。而且,由于这种让步政策的非规范制度特征,又连带产生政府寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。

  3、土地的福利化问题

  在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下,经过长期反复的制度变迁过程,形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度,这是中国当前以“家庭承包制”为名的农地制度的实际内容。这种制度的客观结果,是土地的逐渐福利化。

  在全国普遍推行大包干之后的1984年,农村劳均耕地面积约为0.3公顷,人均只有约0.1公顷土地(老口径)。平均承包土地使广大农区、尤其是大多数传统农区,一个农户占有三五块、十几块,甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长,土地还要“三年一小调,五年一大调”,由此客观上造成土地无限细分的问题,小农经济的规模日渐细小。

  到全国落实“延包政策”的1998年,农村劳均耕地面积下降为约为0.27公顷,人均只有约0.08公顷土地。由于人地关系更为紧张,对农民而言,土地所承担的生存(社会保障)功能,已经重于生产功能。因此,农民在落实“延包政策”中重新界定土地产权,所依据的仍是产生于古老的农业文明的“均平”理念,即70%以上绝大多数农业地区,仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有农地按肥力划等平分。

  这种情况表明,中国农村土地制度已经出现了福利化特征。而土地既然成为社会保障的基础,就很难再完全体现市场经济的原则。

  此外,在中国农村资源不断减少的同时,劳动力绝对过剩是个长期现象,从目前的决策倾向分析,近中期内没有根本改变这种现象的可能。

  据统计,我国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩,1/3的县人均土地面积小于0.8亩;这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在我国1/3的地方,这样的人地比例关系,已经使土地连维持农民生存也不足了。可以认为,随着农业人口增加对土地的压力越来越大,我国农村土地正在逐渐丧失作为生产资料的功能,福利化趋势日益明显。

  综上所述,中国传统农业中大量剩余劳动力的存在,不是因为农业劳动生产率提高的结果,而是人口对土地的巨大压力和小农村社占有土地的制度共同作用的结果。人地关系的紧张产生了巨量的剩余劳动力,而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。

 

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