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温铁军:WTO原则对我国农业的影响
BUSINESS.SOHU.COM 2004年5月9日11:16 [ 温铁军 ]
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  一、 WTO谈判的背景——农产品国际贸易与中国粮食问题

  1、高价农业必然要求贸易保护

  欧美发达国家都曾经在本世纪中叶先后通过提高国内价格的政策刺激农业生产,形成了“高价农业”;接着就是为了维持既有的价格惯性而不得已实行的农产品“贸易保护”。因此,过去的GATT谈判都长期把农产品作为例外。近年来,尽管农产品占世界贸易总量的不到10%,但在农产品贸易上的争端却日趋复杂,因此才通过乌拉圭回合把农产品谈判纳入GATT和后来的WTO总框架予以解决。发达国家这个自食其果的过程,本来就有很多教训值得我们记取。

  值得注意的是,我国也是在乌拉圭回合的环境下申请加入关贸总协定的。乌拉圭回合是里 根 政 府 积 极 倡 导 下於 1986 年 在 乌拉 圭 开 始 谈 判 的, 原 定 1990 年 结 束。 由 於 发 达 国 家 和 发 展中 国 家 意 见 分 歧 过 大,谈 判 经 常 陷 入 僵 局。 原 因 之 一 就是 美 国 和 欧 共 体 在 减 少 对 农 产 品 补 贴 方 面 有 分 歧。发达国家只对10%农业人口进行补贴,就已经产生“高价农业-贸易保护-贸易争端”的连带影响。显然,中国要靠价格来补贴70%的农业人口,不仅是个国内是否补得起的问题,也是是否会形成高价农业——引发贸易争端的问题。

  只要简单回顾一下中国部门分割体制下的粮食生产、流通政策,就不难发现我们自己已经给自己造成了被动。在国际农产品贸易格局中,九十年代以前的中国原来属于农业保护程度很低的发展中国家。但1994-1996年接连两次大幅度提高粮食价格,推动国内粮价的过快上涨,已经使我国在农业人口仍然高达70%的条件下,提前形成“高价农业”及其相关的贸易保护;这个问题显然会比农业人口低于10%的一般发达国家严重得多。因为这不仅意味着以提高价格来刺激生产,而且以价格上涨来补贴农业生产者收入。于是,只要价格下跌,农民必然随之不满,产量必然随之下跌;迫使政府只有维持“价格惯性”,使粮价不断上涨,才能保证粮食产量稳定增长,并且换取农民的政治支持。

  与中国农民人口众多的情况相似的发展中国家,在农产品贸易上大多开出较高条件。如小麦进口,印度的关税出价超出关税等量98%,巴基斯坦为171%。又如粗粮进口,孟加拉为200%,巴基斯坦150%-200%。而中国由于缺乏综合部门统一协调,一方面在恢复WTO谈判和乌拉圭回合上对农产品贸易和关税过分让步,另一方面又公开宣传政府增加对农业的直接投入和以财政支持的米袋子“首长负责制”,这几乎无异于授人以柄,对小农从事的农业在国际大农竞争压力下的不利影响很难估计。1997年发生的某大国指责我国以行政手段限制其粮食进口,而我国却无以应对的案例很说明问题。虽然我们本来可以用该国事实上已经对我构成粮食倾销予以反诘。

  2、国内外粮食价格走势比较

  据联合国粮农组织的资料,国际农产品、特别是粮食价格,在最近18年里基本上是不断下降的。近期值得重视的是,中国的主要粮食进口市场——美国和欧盟3年前就已经在乌拉圭回合谈判中达成“谅解备忘录”,承诺削减政府对农产品的补贴;美国通过新的农业法,规定在7年内逐步削减、直至最终停止农业补贴,该法已于1996年4月生效;直接的影响是其粮食产量随补贴减少而增加,国际农产品市场上随美国的供给增加,又压国际粮食价格下滑,并因此进一步拉大与中国国内粮食价格的差距。若从这个角度看美国人在“谁来养活中国”背后所隐含的贸易战略,恐怕就不能简单化地从中国粮食生产潜力来顺着人家的话头作反应了。

  与国际市场粮食价格的下降趋势相反,我国除了1984年、1989年和近两年情况比较特殊之外,近20年来大多数年份粮食价格是上升的;并且1979-1982年和1994-1996年曾经两次行政性地大幅度提价。前者可以认为是对计划经济时期长期推行剪刀差、人为压低农产品价格的临时性补偿;而后者则是在农业比较效益低的情况下,以价格隐含的补贴来稳定农民的粮食生产。

  统计资料表明,国内粮食价格自1993年下半年以后,长期在“天花板价格”之上运行(其中仅1994年上半年因外汇改革本币贬值而在3-4个月的短期内略低于国际价格),个别时段的个别品种国内价格比美国高约1倍。以玉米为例,1999年3月份国内市场平均价格1.44元每公斤;而美国芝加哥的期货市场平均价格折合人民币仅0.72元每公斤。即使考虑运费,中美粮食差价仍然悬殊。因此,会造成我国连年丰收后已经涨库的粮食,如果不补贴就难以出口;如果放开市场就更没有销路。

  3、我国粮食进出口对国内农业生产的“反作用”

  粮食进出口本应起到调节国内粮食供需和平抑价格的作用。但从最近18年的统计数据分析,进出口客观上加剧了国内供需矛盾和价格波动(参见表3,图3: 粮食进出口推移表/粮食产量与进出口对比图)。

  1984年是中国农村改革之后第一次粮食供给周期,产量突破8000亿斤,就在国内粮食涨库、农民卖难的当年,仍维持粮食净进口688万吨,约占当年粮食商品增加量1476万吨的47%。

  1985-1986年连续两年国内粮食减产,又因为经济过热粮食需求旺盛加剧供给不足;但同期粮食却净出口年均250万吨,约占年均粮食商品减少量585万吨的43%。

  1989年年末开始萧条,市场全面疲软,出现了第二次粮食供给周期,连续3年农民因卖粮难而导致收入下降;而同期粮食净进口年均约700万吨,约占年均粮食商品增加量1261万吨的55%。

  1992年中国经济进入高涨期,农民工大批进城,粮食需求复旺;同期粮食连续3年净出口年均约510万吨……。

  4、影响我国粮食进出口的问题分析

  分析进出口对国内市场的影响,不能把总产量作为基数。数据表明,我国粮食总产量中的70%基本是小农自给自足,商品量自1984年以来稳定在只占总量的30%-35%,而国家定购的粮食占商品量的40%-60%左右,亦即仅占生产总量的约15%。这反映出一个不同于一般市场经济国家的重要差别:在分析进出口时,所对应的基数只是产量的约30%-35%;而在讨论国家定购价格时,所对应的基数只是产量的约15%。因此,如果将以上数据按中国粮食商品率均值做加权处理,进出口对国内市场的副作用可能更为令人不快。

  不过,既然讲市场化改革,中国粮食供求的稳定,就不应由进出口经营企业负责任,因为企业当然要以追求利润为第一目标。本文以90年代的粮食进出口对国内价格波动的作用为例予以说明:

  1994年1月外汇改革, 本币一步贬值约50%,短期内一度使“天花板(即国际市场价格)”抬高;原来已经高于国际价格的中国粮食因本币贬值,进一步使追求利润的粮食企业有了囤积居奇或出口获利的机会。当时国内市价大米低于国际价格38.5%, 小麦和玉米分别低20.4%和14.1%(参见表2,图2)。于是,中国1994年在粮食比上年减产1138万吨的情况下,我国反而净出口约200万吨。由于国内供需矛盾突出,紧接着5个月之后国内价格就再度顶破“天花板”,并且开始在“天花板”之上连续暴涨两年。最高为1995年中, 大米和小麦均高出50%;玉米价格甚至高出一倍以上。同期中国自1995年1月到1996年6月虽然连续进口约3000万吨粮食(参见表3,图3),达到历史最高记录,但据报道,进口粮食的销地价格还略高于国内价格,因此并未能有效平抑国内市场粮价。其间国际价格随之上涨,逐步接近中国国内价格;而一但中国停止进口,国际价格随即大幅度下降(参见表2,图2)。由此可见,国际上对中国粮食问题的讨论并非空穴来风,我们应该结合农产品国际贸易谈判对中国农业在国际竞争压力下的发展问题认真研讨。

  二、WTO与中国的“三农问题”

  WTO的原则,第一是消除贸易壁垒,第二是降低关税,第三是市场准入。

  按照WTO的一般原则,国际农产品协议大部分在1995-2000年实施。主要包括三个内容:增加进口市场准入;削减国内生产者支持;减少出口补贴。对于中国农业能否适应WTO原则的讨论,本文认为应该从“三农问题”即农民、农村和农业出发,而不是仅仅从农业的角度来进行分析。

  1、中国在农产品贸易上做出的让步

  农产品贸易谈判,历来是关贸总协定谈判和世界贸易组织谈判中最困难的部分,1999年4月签字的《中美农业合作协议》,是中国为加入世贸组织与美国应该达成的双边协议中的组成部分。美国农业部长格利克曼在协议签字之后称赞这份农产品贸易协议是“美国农业的一个重要突破”。因为中国同意美国西北部7个州的小麦可以直接从西雅图出口,从而降低运输成本提高价格竞争优势。过去所谓“有争议的壁垒”,主要是中国为防止这些地区的小麦黑穗病(TCK),而禁止直接从西海岸进口。

  除此之外,中国在农产品贸易上做出的让步主要体现在中美双边谈判的一揽子协议中。由于国内至今没有正式公布的资料介绍我国在双边谈判中的出价,因此,我们只能将互联网上美国单方面公布的资料做摘要:

  中国同意大幅度增加最低关税限额(TRQ 1%-3%)的农产品进口数量,并且应美国的要求减少国家贸易垄断进口所占的比例。到2006年,大豆从现在的170万吨增加到330万吨,增加幅度为94%,其中私营部门应该达到90%;小麦从200万吨增加到930万吨,为现在的4.65倍,私营部门最初应有10%;玉米配额从450万吨增加到720万吨,如果达到则为现在进口量25万吨的28.8倍,私营部门应该达到40%;大米配额从260万吨增加到530万吨,如果达到则为现在25万吨进口量的21.2倍,私营部门应该达到50%。到2004年,棉花要从现在的20万吨增加到89.4万吨, 为现在的4.47倍,私营部门应该达到67%......。

  此外,中国承诺取消出口补贴,特别是取消对美国不利的玉米、棉花和大米等农产品的出口补贴。而且到2004年前,中国除了在总体上把农产品关税降低到17%以下,还应进一步对美国有竞争优势的农产品降低到14.5%的平均关税。其中大豆仅3%;肉类和水果10-12%;乳制品12-19%;红酒20%。

  2、中国的让步对国内农业生产和农民收入的影响

  本文认为首先应该看到其积极作用:一是在没有其他非经济因素干扰的和平条件下,增加进口大量占用资源的基本农产品,有利于土地资源短缺的沿海发达地区进行农业结构调整。二是在加入WTO之后有利于国内有竞争力的农产品增加出口。80年代我国的农产品出口还是以土地资源型的基本农产品为主;90年代以来则明显改变为以水产品、蔬菜果品和部分畜牧产品为主,并且多数年份尚且能够维持30-40亿美元的小额顺差。因此从长期看,除了粮食、棉花、油料等基本农产品外,我国的非资源型农产品还是有出口竞争力的。

  同时应该充分认识到其负面影响:

  首先,中美之间的粮食贸易属于典型的不平等竞争。因为粮食这种资源型产品的贸易竞争力根本上来源于地租。土地面积越大地租的绝对值就越多。中国农村户均土地面积仅0.4公顷的细小规模农业,能够在粮食生产上得到的剩余本来就微乎其微;显然不能与美国平均数百公顷的大规模农场竞争,因为他们的农业剩余理论上可以比我们高数百倍。在国内粮食价格受进口压力下降的情况下,中西部传统农区以种植业为主的农民收入也会受到影响。这是因为农民收入是对农业剩余的分配,农业剩余分配也就是地租分配。大多数传统农区农民从种植业得到的收入仍然占60%以上。如果种植业受进口冲击比较收益进一步下降,农民种地就只能继续亏损。

  其二是不利于国内稳定粮食生产的长期政策。我国粮食与人口的增长高度相关,而且粮食消费的替代弹性低。最近3年的粮食供给过剩是因为在1994-96年连续两次提价幅度达105%(与1993年比)的政策刺激下,于1996年提前实现了2000年的产量目标。但人口并没有提前增长上去,若按照年增1800万人正常情况计算,等于少了9000万人去消费粮食,当然会造成粮食过剩。这种情况下,政府采取的补救措施是以计划手段稳住产量。如果进口粮食质优价廉而国家又不能通过计划价格或直接对农民的粮食生产予以补贴,则我国的粮食生产就难以稳定。

  进一步看,1998年以来我国为了实现农业可持续发展,确定了农业结构调整的政策也会受到严重制约。因为其中包括粮食的品种品质调整。为了让农民在优质优价的市场价格约束下,改变过去追求低质量、高产量的生产行为,政府于1999年夏收起决定低质粮食退出国家定购。考虑我国加入WTO的让步,传统农区的种植结构调整更加困难。比如东北是我国主要粮食作物区,气候和土壤条件只适合种植春小麦、玉米、大豆。但春小麦面筋度低,玉米含水高,大豆不仅蛋白质低,而且价格比国际市场还高1倍。无论怎样调整都没有出路。

  3、对农村就业的影响

  作出我国世纪之交面临的最大问题是低素质人口的过度膨胀和简单劳动力的严重过剩。据美国高盛亚洲研究部最近的模拟测算,加入世贸组织以后国际贸易增加、资本和技术投入的增加,对我国GDP每年的潜在贡献为0.5%-0.6%,可以相应地提高就业。我们认为,对此应该实事求是。

  国家信息中心的一项研究表明,我国的就业弹性到“八五”期间仅为0.108,经济每增长一个百分点大致只能吸纳60万就业。胡鞍钢最近的研究指出,“九五”期间就业弹性已经低于0.1,随着城市经济在国际竞争压力下不断追求资本增密和技术增密,下个世纪经济增长对就业的作用会更小。

  更为深刻的问题是,WTO能够促进的就业主要集中在以金融和贸易为主的服务业,对我国本世纪末过剩的2亿多低素质的农业劳动力的非农就业,显然不可能起拉动作用。在国务院发展研究中心新公布的一项调查中,约70%的农民外出打工是被已经捉襟见肘的农业资源短缺“推”出来的;进城农民中约60%表示找不到工作也回不去。如果我国在农产品国际贸易上按照WTO原则作出的让步,加剧了农民入不敷出的矛盾,那么被推出来的农村劳动力无法就业的问题将造成严重的社会矛盾,破坏安定团结的局面。

  因此,0.5个百分点对于我国的经济增长固然重要,但转变增长方式更重要。对于本世纪末剩余劳动力将超过2亿的人口大国来说,当务之急是如何转变旧的经济增长方式中不断刺激资本增密的机制,形成促进就业的经济增长机制,否则既有可能在纳尔逊提出“增长的陷阱”中无法自拔;也有可能过分依赖大量贸易拉动经济增长而不得不受制于人。

  三、我们应该如何看待WTO

  1、WTO原则保护发达国家的资本权利

  WTO所体现的基本准则,是强调“资本有建立的权利”。也就是强调资本有大于主权的优势地位。中国作为一个人口过度膨胀、就业问题严重的发展中国家,是否加入以资本大国制定的游戏规则来保护资本对全世界统治利益的世贸组织?加入之后的利弊、利大还是弊大?本来就是我们在加入世贸组织之前应该认真讨论的问题。

  我们说中国为了加入WTO谈判了13年,农产品贸易问题还不是主要障碍。 重 要 的 原 因, 是 发 达 国 家 和 发 展 中 国 家 在“服 务 业” 、“知 识 产 权” 和 “与 贸 易 有 关 的 投 资 措 施”Trade-Related 1nvestment Measures) 上 的 重 大 分 歧。 所 谓 “与 贸 易有 关” : 实 即 将 外 国 直 接 投 资 拉 入 关 贸 总 协 定 谈 判 范 围 的说 辞。 发 达 国 家 认 为 有 十 种 投 资 措 施 “与 贸 易 有 关” ,其 中最 重 要 的 是 两 种: (1) 当 地 成 份 要 求 : 要 求 外 国 投 资 企 业 的最 终 产 品 中 必 须 有 一 定 比 例 的 零 部 件 从 当 地 购 买 或 由 当 地生 产; (2) 出 口 实 扩 要 求 : 要 求 外 国 投 资 企 业 必 须 将 其 生 产的 一 定 比 例 的 产 品 出 口 到 外 国 市 场。

  尽管发 达 国 家 (除 澳 大 利 亚外) 在 乌 拉 圭 回 合 的 谈 判 上, 一 致 要 求 发 展 中 国 家 放 弃 当 地成 份 要 求 和 出 口 实 扩 要 求。 但 与 此 同 时, 发 达 国 家 之 间 却 有着“当 地 成 份 要 求” 更 为 其甚者, 1988 年 美 国 贸 易 法 案 对 1974年 贸 易 法 案 的 第 301 条 进 行 了 修 正, 使 美 国 不 断 发 起 对 包 括中 国 在 内 的 其 他 国 家 所 谓 “不 正 常 贸 易」”的 调 查。 关 贸 总 协定 顾 问 Jagdish Bhagwati 认 为 这 是 “非 关 总 之 法” 的 行 动 。

  我们不应该忘记近代史上美国农产品依托“美麦贷款”和“美棉贷款”大举进军中国、把我国的小农经济打得一败涂地的教训。有西方学者指出,让中国按照美国的条件加入WTO,好比是让尚未长大的稚童,按照美国定下的拳台裁决规则,与美国的泰森一类的拳王较量。考虑到这是以农业让步为交换条件,为了在其他领域得利,在国家财政依存的国有经济特别是金融部门市场开放上增加谈判地位,那么我们不妨借用这个比喻再引申一下:即使不是让尚未长大的稚童、而是让中国的武术冠军——国有企业上去打,倘若必须经按照美国制定的规则比赛,也难有胜算。

  2、中国在WTO中的地位不是平等的

  本文根据近来国内公开的和互联网上发表的资料分析,认为不仅WTO原则之下的农产品贸易对国内的影响应该重视,而且谈判完成以后如何执行WTO原则更值得关注。

  因为“克林顿一直坚持认为,中国在这个贸易组织中的成员资格不是关系到经济问题,而是关系到全球一体化问题。它将使中国进入一个法律框架,迫使它根据西方式的贸易法律行事。它将使市场极大地开放,从而及早地使得更多的中国人能够接受到外国思想的影响。”( New York Times,04/10/ 1999)1999年4月10日中国在农产品贸易上已经做出了重大让步,而美国不仅始终没有在中国加入WTO的双边协议上正式签字,反而更变本加厉地“坚持这样的要求:即使在中国加入世界贸易组织之后,也应该让美国有权对中国实行单方面贸易制裁”(参考消息,99年4月13日)。指望美国按照WTO原则平等对待中国,可能是中国人不了解美国的“国情”。

  首 先 , 由 于 美 国 的 法 律 体 系 的 独 特 性 , 即 使 加 入 WTO 后 ,中 国 极 可 能 仍 然 不 能 取 得 盼 望 已 久 的 永 久 性 最 惠 国 待 遇 。为 什 么 呢 ? 因为 美 国 是 一 个 极 为 重 视 自 身 主 权 的 国 家, 其 国 际 条 约 不 自 动具 有 国 内 法 律 效 用 ( non self-execution)2。 1994年 6月 14日 , 美 国 参 议 院 外 交 委 员 会 举 行 “ WTO 与 美 国 主 权 ” 的 听 证 会 , 请 最早 于 1990 年 提 出 建 立 WTO 构 想 的 密 执 根 大 学 法 学 院 教 授 杰 克逊 ( John H. Jackson) 作 证 。 美 国 国 会 于 同 年 通 过 了 “乌 拉 圭 回合 协 议 法 案 ”3 (Uruguay Round Agreement Act) , 该 法 案 第 102 条 (section 102 (a) ) 明 确 规 定 , 当 WTO 协 议 与 美 国 国 内 法 发 生 冲 突时 ,“ 以 国 内 法 为 准 ”4 。

  按 照 WTO 章 程 , 中 国 加 入 WTO 后 , 美 国 理 应 给 予 中 国 永 久 性最 惠 国 待 遇 , 但 这 却 和 美 国 一 项 国 内 法 相 冲 突 。 该 法 即 沿用 至 今 的 “ 1974 年 贸 易 法 ” 中 的 “ Jackson-Vanik" 修 正 案 (section 402) 。 根 据 该 修 正 案, 美 国 总 统 必 须 不 给 予 共 产 党 国家 (或 非 市 场 经 济 国 家 ) 最 惠 国 待 遇, 除 非 该 共 产 党 国 家 允许 自 由 移 民 ; 或 者 , 如 果 总 统 认 为 仍 有 必 要 给 予 该 共 产 党国 家 最 惠 国 待 遇, 则 必 须 每 年 申 请 国 会 的 特 殊 批 准 。 这 是针 对 当 时 苏 联 限 制 犹 太 人 移 民 而 制 订 的 , 但 时 过 境 迁 后 竟 依 然 适 用 , 成 为 一 年 一 度 的 美 国 国 会 审 查 中 国 最 惠 国 待 遇 资 格 的 法 律 依 据 。

  显 然 , 在 “ 以 国 内 法 为 准 ” 的 美 国 ,中国 加 入 WTO 后 仍 不 能 获 得 永 久 性 最 惠 国 待 遇 , 除 非 美 国 国 会 修 改 “ 1974 年 贸 易 法 ” 中 的 “ Jackson-Vanik”修 正 案, 但 这 在 目前 的 气 氛 下 是 很 难 做 到 的 。 事 实上 , 许 多 美 国 法 律 专 家 早 已 预 测 , 一 旦 中 国 加 入 WTO, 美 国为 了 保 持 "乌 拉 圭 回 合 协 议 法 案 ”和 “Jackson-Vanik”修 正 案 之 间 的 一 致 性 , 不 得 不 援 引 WTO 中 的 “ 互 不 适 用 ” 条 款5 , 不给 予 中 国 永 久 性 最 惠 国 待 遇 。

  在 朱 熔 基 总 理 访 美 期 间 , 美国 贸 易 代 表 署 于1999 年 4 月 8日 单 方 面 公 布 的 美 国 的 “ 要 价 ” 《市 场 开 放 和 规 则 承 诺-》 中 , 特 别 强 调 中 国 加 入 WTO 后, 美国 仍 将 中 国 作 为 “ 非 市 场 经 济 国 家” 对 待 , 就 是 为 继 续 不给 予 中 国 永 久 性 最 惠 国 待 遇 埋 下 伏 笔 。有鉴于此,中方当引以为训,至少要以我国已经做的让步为谈判条件,在金融、保险等问题产业,以及其它仍然至今维持部门垄断、本来应先向国人开放的领域中尽可能少让步。否则,即使中国加入世界贸易组织,也难以避免被人家“单赢”。

 来源:《中国改革》杂志 

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