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南风窗:民工子女义务教育财政真空谁来补?
BUSINESS.SOHU.COM 2004年7月4日14:34 [ 张昌辉 ] 来源:[ 《南风窗》 ]
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  例行考察触及全国性难题

  6月中旬,上海市闵行区人大代表、政协委员一行数十人,在“关怀未成年人成长”的主题下,对辖区内学校进行了一次大规模的视察和调研活动。这次视察的重点,是辖区内民工子女的教

  育情况。

  这个看似例行的考察,却触及一个全国性的难题,这一点恐怕连这些代表和委员们也未曾意识到。

  这个所谓全国性的难题,也就是此前(六一国际儿童节期间)闵行区教育局,向区人大和政协以及有关上级部门所作的“闵行区进城务工就业农民子女教育情况汇报”中所重点提到的两大难题,即“经费问题”和“规划问题”。

  按照国办发(2003)78号文件强调的“两为主”的原则,进城务工农民子女就学应该“以流入地政府管理为主和以全日制公办中小学为主”。这就意味着,如果闵行区现有4.8万多名民工子女全部由公办中小学接纳,则必然牵涉到学校、师资、经费、办学规划、土地安排等诸多问题。

  如果不折不扣地按照国办发78号文件“两为主”的原则和“一视同仁”的要求来办,则闵行区需要多大的支出呢?

  闵行区教育局负责民工子女义务教育工作的王金庚向记者算了几笔大账:按照学生人均每年6000元财政拨款计算,则区财政需向4.8万多名民工子女新增拨款近3亿元。

  “浦东模式”的困惑

  与闵行区相同的是,上海浦东新区也是一个人口导入区,其中外来民工占了大头。目前常住人口180多万,进城务工的农民大约有60至70万,而进入浦东就读的民工子女已近5万,与闵行区不相上下。

  但与闵行不同的是,浦东新区落实民工子女教育步子迈得比较大。据介绍,浦东新区曾对辖区内的民工学校进行过两次规范治理。第一次是2002年的下半年;第二次是2003年的9月份,即中央六部委“意见”下发之后(也叫国办发78号文件)。

  前一次的规范治理,侧重于“整顿”,当时一次性就关、停、并、转了30余所民工简易学校。后一次的规范治理,由于有中央78号文件明确提出的“两为主”原则,所以治理重在“安置”,即将民工子女适龄儿童的近40%,安置到公立中小学就读。

  安置按3种模式运作:一是进入公立学校“插班”就读,实行同等待遇,让城乡彻底融合;二是在公立学校单独设班,便于因材施教,针对教育,实行A、B级“走班制”,既相对独立,又可以实现融合;三是利用前几年“达标”工程撤并的一些校舍,单独设校。

  此举曾被境外媒体称之为“浦东模式”,并被不少其他城区所借鉴,乃至全盘拷贝。不过,据了解,很多城区只是拷贝了“浦东模式”的外壳,而没有施行其相关的实质性内容。

  所谓“实质性”内容,也就是给予接收学校“一定比例”的教育经费补贴,也叫“钱跟人走”、“政府购买学位”。据浦东新区社会发展局办公室的张立敏先生透露,这“一定比例”其实也只是生均公用经费定额部分(不包括基建费用、软硬件投入等),通常是生均每学期600~700元。

  听说浦东新区大批量地安置民工子女进入公办学校就读,而且还不收“赞助费”,这自然令许多民工欣喜若狂,消息传出后,很多民工便纷纷把子女弄到浦东就学。一时间,公立学校人满为患,难以招架。这就是后来在浦东流传很广但又讳莫如深的所谓教育的“洼地效应”理论。

  “洼地效应”形成之后,许多公立学校便开始叫喊:学生急增,挤占资源,政府要增加经费。这一喊却把区政府有关当局喊出了一身大汗。因为如果按照公立学校生均每学年5000元拨付、按5万民工子女的40%进入公办学校计算,则每年至少要增拨1亿元,还有师资、基建等其它软硬件的配套等等。真是不算不知道,一算吓一跳。

  于是,以前还比较高调的浦东新区,开始180度转向,从此变得“含蓄”起来。当记者前去采访民工子女教育有关事宜时,有关官员总是以“还不成熟,不便报道”为借口,将记者拒之门外,或敷衍了事。

  为此,坊间还传出一个段子:有个记者曾“正面”报道和评论此事而吃了批评,结果不服,便要与某某领导打笔墨官司。这个故事后来被一些好事者封之为“经典的拍马屁拍到马蹄上”。

  当然,浦东新区教育主管当局也并没有因为“洼地效应”而放弃了它应有的职责,至少有关官员的言谈是这样。不过,现在他们的行动却格外谨慎起来,比较而言,某些举措的推行就显得有些迟疑和犹豫。

  浦东新区社发局一名不愿具名的官员对记者说,城市化是经济发展的必然,农村剩余劳动力向城镇转移也是不可逆转的,这个道理大家都清楚。可现在是,进城务工子女就学解决得越好,来的人就越多,然而资源毕竟有限,这不能不令人忧虑。

  这名官员还说,人来多了,相应的负担就增多了,风险也增大了,尤其是安全隐患更不可小视。而且,人来多了,一时问题解决不了,对政府的形象也不好。所以他们感到进退维谷,很困惑。

  上海社会科学院一名研究区域经济的学者则一针见血地指出,所谓“困惑”只是表象,骨子里是激励机制的缺失。因为目前的干部管理体制和考核机制,顺理成章地把地方政府官员塑造成“自扫门前雪”一族。因为扫好了“门前雪”,他就有可能被晋级奖励,因此他根本没有积极性去管“他人瓦上霜”。即便他有“胸怀全球、放眼世界”的心胸和眼光,可地方财政预算的刚性约束也不允许他从容地“高风亮节”。

  所以,当外来民工子女大量涌入时,对于这种“额外”的事务,地方政府官员一般没有太大的兴趣,即便有中央的红头文件在,通常也只不过做做面子上的文章罢了。指望他尽心尽力、把工作做得扎实到位,一般是不现实的。除非将它纳入到官员的政绩考核系统中去,或者是让事权与财权同步运行、尽量对称,才能实现理想的效果。这也是现代政治运作的基本规律。

  张正绵的焦虑

  民办学校日子也不好过。

  张正绵说起来是个幸运者,这个五短身材的中年男子,7年前只身从安徽寿县来闵行办学,真正是赤手空拳打天下。一晃六七年过去了,他所创办的幼苗小学现在多少也有了些模样。局促在一片低矮散乱居民区里的幼苗小学,拥有1200多个学生,36名教师。在闵行现存的42所民工学校中,张正绵的幼苗小学比上不足,比下有余。

  但与上海的公办小学比起来,幼苗小学还是像个胆怯、丑陋的乡下小姑娘。几排低矮的小平房围成两个院落,就算是学校了。其狭小和寒碜自不待言。但细心的人能注意到,校园是干净利落的,它表明主人还是尽心的。

  据张正绵校长介绍,校园是当地菜农在自家一片菜地上临时建起来的,年租金25万元。张告诉记者说,幸亏这25万元的年租金是几年前订的合同,要是放到现在,至少也要40~50万元,那么就是不吃不喝,恐怕连交这个房租也交不起。

  说到这里,张的脸上露出几分庆幸的红光。但闪烁的红光里,又分明深藏着几分难以摆脱的焦虑。当记者问及学校眼下有何困难时,张说,“困难时期早过了,现在主要是担心。”

  “担心什么?”

  张对记者倾诉说,担心的主要有三点。一是学校所在的地带正面临着拆迁,且大部分学生家的租房也将一并拆除,而一旦拆迁也就意味着学校的死亡。所以,“一想起拆迁这件事就愁得吃不下去饭,睡不着觉,但又有什么办法呢?”张正绵长叹了口气,沉默良久。

  二是政策不明朗。区政府的规划中没有包括他们这样的学校,学校是死是活,只能靠自己。而且办学资金也只能靠学生交的那点学费勉强维持着,想发展,实在是难。

  三是学生安全问题。因为学校等于是自己私人办的,所有学生的安全风险就只能是自己一人扛起来。学校每天派两辆大客车接送学生,但总是提心吊胆的。“等到晚上7点钟还没有电话打来,心才算放下来。因为一旦发生意外事故,也就意味着学校就此完蛋了。”

  当问及学校将来的打算,张的脸上显出一片茫然。他说,不知道未来是什么样子,也许根本就没有未来。

  对此,闵行区教育局负责民工学校的王金庚证实说,张校长说的都是实话。目前,区教育财政安排里确实没有民工学校这一块。区教育主管部门对民工学校的支持,也只是把一些公办学校淘汰下来的课桌椅、办公橱、旧乐器、旧电脑等免费送给这些民工学校。还有,过节的时候,区里和镇上也会送去一些慰问金什么的。除此之外,别的物质支持就不多了。

  对民工子女教育,现在中央很重视,具体主管部门也很重视,但这些都不能解决全部问题,因为中央的政策太宏观、太原则,而地方教育主管部门既没有财权,也没有土地等规划权,因此现状只能是,办学者处于观望状态,工作处于维持状态,民工学校处于“漂流”状态。王老师补充说。

  所谓“漂流”状态,王老师的解释是:目前上海民工学校大体分布在内环线外(第一圈)、外环线内外(第二圈)以及县区交界地带(第三圈),其中外环线内外(第二圈)最多。随着城市房地产开发由内向外推进,民工简易学校也正由内向外被迫自发“漂流”,即由第一圈向第二圈、第三圈“漂流”扩散。

  财政真空谁来补?

  根据现行体制,我国义务教育费用主要由各地各级政府负责。在农村,主要由县乡两级政府从财政收入中划出一定比例,作为义务教育的经费投入;在城市,主要由区财政负责这笔经费的支出。

  当农村剩余劳动力流向城市时,农村县乡政府对义务教育的投入不可能随着打工者进入城市。而城市区政府从财政中划出的经费,则专供辖区内的市民子女接受义务教育之用,并不包括进城务工的农民子女。如此制度安排,则进城务工农民子女义务教育的财政经费自然便悬置成“真空”。

  那么,民工子女义务教育的财政真空究竟由谁来填补?

  按照事权、财权对称的理论推论,则民工子女义务教育的财政真空,理应由中央财政通过转移支付的方式来填补。

  因为城市化既是经济发展的必然,也是国家发展的一项战略选择。而国家一旦选择了城市化的发展战略,也就意味着农村剩余劳动力必然要向城镇大规模地转移,随之而来的自然是进城务工农民的子弟们。

  也就是说,这些进城务工子女的义务教育事务主要是一种国家性质的事务。既然是国家性质的事务,那么理所当然地也就应该由国家作统一的财政预算安排,予以解决。

  而国办发78号文件明确要求,教育部门对进城务工的农民工子女要“一视同仁”,可能正是基于这样的逻辑考虑:民工子女义务教育事务地方政府必须做起来,但也没有人说只做事不给钱。

  从这个意义上看,地方政府财政没有安排经费或盼望着中央财政转移支付是可以理解的,也是可以期待的。

  然而,有人并不认同这一点。采访中,有专家直言不讳地对记者说,农民进城务工,为城市二、三产业的发展提供了低成本的劳动力,为城市经济的发展立下了汗马功劳,是他们建造了我们的城市,扮靓了我们的城市,为我们的城市建设流汗出力,作出了巨大的贡献,并且他们也纳了税,因此他们子女的义务教育理应和城里的孩子“一视同仁”,他们子女教育的费用理应由得益、受惠的地方政府出资解决。

  而北京一名从事多年基础教育研究的学者则建议,中央财政转移支付拿大头,约占费用的60%;生员流入地地方政府财政拿小头,占费用的40%。这样的制度设计,一来保证了公平,二来也兼顾了地方利益。这名学者还补充说,如果条件允许,个人也不妨拿一点,目的在于增加一些约束因素。

  这名学者的后一点设想,与上海浦东新区正在实行的,鼓励和支持一些正规民办学校接纳进城务工农民子女就读的思路正好不谋而合。

  所谓“鼓励”和“支持”,就是正规民办学校每吸纳一个民工子女就读,政府便向其拨付一定的教育经费。因为一般正规民办学校(非简易学校)通常是社会资本投资的,政府鼓励正规民办学校接纳民工子女,既能减少公办学校接受民工子女的财政压力,又能扩大民工子女就学的容量,同时,正规民办学校收费相对高于公办学校,这也就等于条件允许,“个人拿一点”。

  “不管这钱是中央出还是地方出,咱娃的书是一定要读的,哪怕是砸锅卖铁!”一名安徽来沪的民工这样说



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