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钟伟:只存不贷 邮政储蓄的出路何在?(独家)
BUSINESS.SOHU.COM 2004年7月9日10:05 来源:[ 搜狐财经 ]
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  搜狐经济学家 钟伟/文

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  中国解放前的邮政储蓄于1953年被取缔,1986年1月,原邮电部与中国人民银行分别以投资所有者和业务监管者的身份,联合发布了《关于开办邮政储蓄的协议》,使邮政储蓄从试点到铺开得以实现。1986年3月,原邮电部成立邮政储汇局。在1992年和1998年,两次对邮储体系进行改革的尝试均因宏观经济形势变化而未能进行下去。2003年,央行决定从8月1日起,邮政储蓄新增存款转存央行部分,按照准备金利率执行1.89%计息;此前已经转存款部分仍按现行的4.131%计息。2003年11月7日,央行允许国家邮政局邮政储汇局与商业银行之间办理协议存款业务。

  现实的状况是,中国的邮政储蓄目前存在很大的风险:

  1、邮政储蓄目前的发展已经背离了1986年恢复此业务的初衷。

  当时在国务院主持下,邮电部和央行恢复邮政储蓄的主要考虑是,邮政网点遍布城乡,邮储可以弥补银行储蓄网点的不足,方便居民储蓄。但目前银行业在基层的网点不是太少而是太多,过去4年,四大国有银行几乎将县以下的分支机构拆并了一半。截至到2003年底,邮政储蓄存款高达9315亿元,转存央行8489亿元,其中65%来自于农村。邮储资金转存央行后,使得从农村向城市逆流动的趋势有增无减,农村基层资金“失血”严重。

  2、邮储和邮政汇兑业务混淆不清,给运用邮政汇兑的居民带来不便。

  目前邮政储蓄在全国1700多个县、市实现了通存通兑,有营业网点2万多个,其网络系统较之少农信社要强得多。但由于邮政网点集邮储和邮政汇兑服务于一身,使得运用邮政汇兑得消费者利益严重受损并始终难以防范,部分邮储机构还采取延期兑付汇兑资金、擅自转存等方式将个人汇兑款项转入邮储账户,东部一些地区约有30%的邮政汇兑资金被转化为邮储,使得农民叫苦不迭。

  3、邮储的运营成本和效率难以评估,也违背了央行和邮储之间的代办初衷。

  1986年邮储的运作是吸收个人存款,转存央行,央行向邮政支付0.22%的手续费,两者之间完全是代办关系。邮政储蓄不是独立的金融服务种类。而目前邮储主要业务囊括活期储蓄、异地存取、通知存款、整存整取、零存整取、整存零取、定额定期、存本取息、定活两便、代办业务等。成为异类的,以套利为目的的全国性金融机构。由于邮政储蓄主要发生在基层,而基层邮局往往是汇款和存储混业经营,汇转储经常发生,财务也是一本账,收入、效益、成本根本算不清,成了金融死角。

  4、邮储定位的模糊不清导致其游离于金融监管体系之外。

  目前,央行和银监会对邮政储蓄都并不具备有效的金融监管框架。例如邮政储蓄部门普遍实行高息揽储,或扣押客户的汇兑资金强行储蓄。如果要处置邮储违规人员,显然。牵涉到邮政储汇部门的负责人,即邮政储汇局和其对的各省、自治区、直辖市邮储机构,但邮储的实际经营决策权却集中在各级邮政局所,其上有国家邮政总局,至今没有人说得清这个“总局”是政府机关,是普遍服务提供者,还是垄断型国有企业,但总之它不是金融机构,央行和银监会都难以对邮储进行有效的监管和处罚。

  5、邮储的两种改革方案均无疾而终。

  长期以来对邮储拟议中的两个改革方案,一是改组为邮政储蓄银行,该银行独立于邮政总局,归属银监会监管,这几乎等同于剥离了现在基层邮局的财源、财权和生存基础,因此反对此方案的力量强大。二是组建邮政储金汇业局。此方案和邮政储蓄银行方案的性质区别明显。邮政储蓄银行属于典型的基层银行,便于央行和银监会监管;而邮政储金汇业局则类似于金融投资机构,吸收储金并按照一定比例投资于国家级基础设施建设,邮政总局能够保持较强的资金运用独立性,央行最多只能在原则上给予监督指导。这两种方案拟议数十年来,已难有前途。

  所以,邮政储蓄发展至今,在事实上已经成为一个全国性的、名列前茅的金融机构,但这个机构从未形成有效的风险管理机制,只存不贷;也从未有清晰的绩效评价体系,邮政邮储不分家使其成为一个自我监管式的邮政业务寄生机构。

  对此我们提出以下政策建议:

  1、我们认为央行对邮储资金的改革措施符合市场化原则,但不能忽视其扩张性作用。考虑到目前邮储每年资金增量在1400多亿,以及央行推出的邮政储蓄转存款按比例逐年退出的改革方案,使得邮储通过协议存款、国债逆回购和现券购入等方式,在很大程度上具备扩张银根的强烈作用,邮储自身在资金运用方面也积累了巨大的市场风险,在资金来源和运用的利率差面临不确定性时,即便“只存不贷”也并不安全,央行对此不能不予以关注。

  2、我们建议央行、银监会和邮政总局应协调决策,使得邮政储蓄和邮政业务能在人员和台帐方面以“虚拟市场”的方式适当分离。目前邮储收入占邮政总收入的42%,有的地方更高达60%-70%,邮储人员占邮政从业人员的32.8%,在这样的背景下,要将邮储从邮政系统完全分离是相当困难的。但将商业性金融服务的邮储业务,和将普遍服务性质的邮政业务混淆在一个平台,将使得邮政系统本身的普遍服务和商业服务混淆不清,相互寄生,对两者皆难以进行监管。因此,目前的权宜之计是必须将邮储系统运作成本从邮政普遍服务中清晰地分离开来,使得邮政从事普遍服务的效率有评估基础,也使邮储的运作绩效和风险由央行和银监会来进行必要的监管。

  3、我们建议邮储应彻底拆散并转型为社区银行,其上可有区域性和全国性邮储社区银行协会来自律。社区银行是指在一定地区的社区范围内按照市场化原则自主设立、独立按照市场化原则运营、主要服务业中小企业和个人客户的中小银行。在经营特色和发展战略上,社区银行强调地是在特定社区范围内提供针对客户的个性化金融服务,与客户保持长期性的业务关系。所谓邮储向社区银行转型的过程,也就是发放新的银行牌照,由邮政总局、央行和银监会共同努力,将邮储业务从邮政系统分离出去,以较小的社区为单位,吸收民间资本,形成基层民营银行的过程。在此过程中,邮政总局并非一无所获,一则它可以在选择释放邮储业务的地域上有先后,二则在组建以社区银行为特点的转型邮储时,可考虑引入特许经营模式;三则邮储业务分离的过程就是邮政系统对其以往业务系统的资本溢价和收获的过程。

  该文为中国经济体制改革研究会公共政策研究所政策研究报告的缩略文,该报告提交人为钟伟,参与讨论人为巴曙松、钟伟,此缩略报告执笔人为钟伟。

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