第三节 我国农村环境问题的治理回顾与展望
环境的好坏是可持续发展与否的综合检验，因此我们特别关注环境问题。改革开放以来，中国农村快速发展，环境状况相对稳定。但是由于人口、资源、经济高速增长的巨大压力以及制度安排、政策管理等方面的原因，农村环境形势依然不容乐观，必须高度重视，保护好农村的天然生态环境优势，建设好21世纪的全面现代化的新农村。
一、我国农村环境治理的现状
1.自然生态环境保护的进展
(1)五大生态工程。一是1978年以来在自然生态环境脆弱的三北（东北西部、华北北部、西北）地区成功的造林1500万公顷，封山封沙育林、飞机播种造林1276万公顷，零星植树55亿株，使这一地区的森林覆盖率由原来的5.05%提高到9.09%，1100万公顷农田已置于林网的庇护之下，三北防护林体系发挥出来的环境和经济效益已经越来越明显了。二是长江中上游防护林体系累计造林547万多公顷，其中重点工程造林340万多公顷，工程区内的森林覆盖率提高了9个百分点，初步控制了100多个县的水土流失，使三峡库区水土流失面积减少28%。三是沿海防护林体系建设工程于1991年启动以来，累计造林150万公顷，在1.8万里海岸线上建起了1.5万公里的海岸基干林带。四是平原农田防护林体系建设工程，累计已有724个县（旗、市、区）实现了平原绿化，占全国918个平原县的78%，226万公顷的平原耕地实现林网化，占宜建林网面积的89%。五是经过7年试点于1994年正式启动的太行山绿化工程，目前已累计造林161万公顷。
(2)灭荒工程。1985年，广东省率先将绿化荒地列为各级政府必须完成的任务之一。这一有效的制度安排使该省成为中国第一个消灭荒山的省份，随后，这一制度安排被各省采纳，截至1995年，福建、湖南、安徽、江西、浙江、广东、广西、山东、江苏、吉林等省区基本上消灭了荒山。
(3)治沙工程。1991年，一项跨世纪的大型生态工程——中国防治沙漠化工程启动以后，治沙速度显著加快，1994年在综合治理开发沙区方面由前两年的167万公顷增加到225万公顷。其中人工造林治沙40万公顷，飞播造林治沙27万公顷，封沙育林育草124万公顷，造经济林7.6万公顷。农业和水利部门还在沙区开发建设多种经营项目600个，使防治沙漠化工程进入了讲规模、求效益和稳步发展的新阶段。到1995年年底，共完成375.9万公顷，占治沙工程总规模的52.31%。
(4)生物多样性保护。1978年以来自然保护区由34个增加到763个，保护面积由1265万公顷增加到6618.4万公顷，其占全国土地面积的份额由0.13%上升到6.89%，已接近世界平均水平。中国森林公园总数已达640处，其中国家级森林公园234处。此外，还相继建立了400余处珍稀植物繁育保护基地和110多个植物园、树木园，使6000多种濒危、渐危动物和1000多种濒危、渐危植物受到保护，出现了相对稳定或略有改善的局面。
(5)划定基本农田保护区。全国大部分县已开展或完成了基本农田保护区划定工作，在这些地区，70%以上的耕地得到了有效保护。但这项工作仍然任重道远。
(6)草地建设的进展。近些年来，全国开展42个草地牧业综合示范工程建设，截至1994年，全国累计完成人工种草和改良草地面积1333.3万公顷，综合治理盐碱地48.9万公顷，在北方11个省区，综合防治草原鼠虫害面积453.3万公顷。
(7)小流域治理的进展。过去的小流域治理旨在减少大江大河的泥沙量，主要措施是植树种草和挖鱼鳞坑，80年代的小流域治理是以提高农户收入为目标，其主要措施是修梯田和培育经济林，即把减少土地表层沃土的流失量，作为提高收入的手段，而减少大江大河的泥沙量只是它的旁侧效应，这是小流域治理能够加快速度、提高效果的主要原因。此外，在家庭联产承包基础上延伸出来的户包小流域的治理形式，将搭便车的可能性降到较低程度，对于加快小流域治理也产生了一定的作用。中国现有水土保持设施的年保水能力为180亿立方米，年减少土壤侵蚀量11亿多吨，有效地缓解了进入江河的泥沙量。
2.生态农业的发展
生态农业以土地节约、劳动力密集为基本特征。中国的生态农业区别于发达国家的生态农业的显著特征是，它以经济效益为着眼点，寓环境保护于经济增长之中，依靠低能级资源替代高能级资源和物质与能量多级循环的配置模式，提高资源利用率和能量转换率，同时它也包括利用生物防治、减少农药施用量，利用秸秆还田、减少化肥施用量等措施。中国生态农业建设的规模已从户村乡发展到县域水平。目前，除国家选择的51个生态建设的试点县（这些县共有耕地面积327.33万公顷，人口2392万）外，还有省级生态示范县70多个，200多个县制定了生态农业建设的规划，山西吕梁等20个地市确定了生态农业发展规划，湖北等省制定了省级生态农业发展纲要。到21世纪，生态农业县将继续增加。由于成绩极其显著，一批生态农业典型，如安徽省颍上县小张庄，浙江省奉化市滕头村、萧山市的山一村，辽宁省大洼县的生态养殖场，已被联合国环境规划署授予全球500佳的荣誉称号。
3.环境保护的制度安排
国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，对分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其中特重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，至今已有25个省区，约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。
中国作为一个发展中国家，能够在人均国民生产总值仅为数百美元的阶段实现环境相对稳定下的快速经济增长，是很不容易的。同时又要清醒地认识到，所谓环境状况相对稳定，是相对于环境质量较低的20世纪70年代末而言的，它只表明近20余年中国环境在总体上没有出现进一步的恶化，而绝没有环境状况已经不错的含义。中国的环境质量不仅同发达国家相比有非常大的差距，就是同自己确立的环境建设目标也有很大的差距。
二、乡镇企业对农村环境治理的冲击
尽管农村局部地区自然环境恶化有多种多样的原因，但对环境冲击最大的还是农村非农产业的快速增长，主要是乡镇企业的冲击。
1.乡镇企业的污染状况与特征
①乡镇工业污染物的排放量增加迅速。1995年达到高峰，1995～1998年出现好转，但这与经济不景气有关。②乡镇工业污染物排放量的增长快于全国平均水平，其主要污染物占全国工业污染物排放总量的份额越来越大。③乡镇企业中污染源企业所占份额有上升趋势，但污染强度基本稳定或趋于下降。④乡镇企业发展对环境的冲击集中在少数产业中。其中，造纸业是废水的排放大户，其废水排放量占乡镇企业废水排放总量的一半左右（1989年为44%，1995年为44.9%），废水中的化学耗氧量占我国乡镇工业废水中化学需氧量的份额接近70%（1989年为69.7%，1995年为67.6）；除造纸外，饮料、食品加工、纺织和化工也是化学需氧量的排放大户。水泥、砖瓦、陶瓷等非金属制品业是工业废气的排放大户，它们排放的二氧化硫、烟尘和粉尘分别占乡镇工业排污总量的49.9%、64.4%和76.8%。煤炭采选业和矿业则是工业固体废弃物产生和排放大户。它们的固体废物产生量、排放量分别占乡镇工业固体废物产生和排放总量的75%和83.5%。⑤在有污染源的产业里，乡镇工业企业造成的污染明显高于城市企业。例如，乡镇工业中造纸业排放废水8亿吨，已相当于全国1982年主要城市造纸行业的废水排放总量，单位产值的废水排放量为城市的2.55倍。⑥乡镇企业的污染总量与乡镇企业的经济密度具有正相关关系，而单位产值排污量与乡镇企业的经济密度具有负相关关系，即乡镇工业经济密度高的地区具有较大的污染总量和较低的万元产值排污量，反之亦然。如果把全国划分为乡镇工业发达的东部、比较发达的中部和相对不发达的西部三个部分，那么乡镇工业造成的环境污染既有共性，也有明显的地域特征。从总体上看，东部地区乡镇工业的总量很大，其污染源工业产值的绝对量也很大。所以从地域分布来看，乡镇工业污染集中在东部。中部河南、山西等省也较为突出。西部地区的乡镇工业以资源采集和初加工为主，属偏重污染型产业结构，但乡镇工业的总规模还比较小，其污染物排放总量还不大，但由于生产最为粗放，万元产值污染物排放量又特别大。
2.污染产生的主要原因
乡镇工业污染总量的增长，至少可以归咎于产出增长快、资源利用率低、污染处理率低、技术进步慢和环境管理不力等原因。①治理水平低。乡镇工业固体废弃物处理率与综合利用率都很低，燃烧废气的消烟除尘率不到城市工业的1／5，粉尘处理利用率不到城市的1／3，废水处理率和废水达标率等几项指标均低。②乡镇企业的环境管理较差。统计资料表明：乡镇工业交纳的排污费约占全国排污费征收总额的1／10，低于它的污染份额。乡镇企业的环境影响评价制度执行率仅为22.7%与城市大中型10%的执行率形成明显的对照，“三同时”制度执行率（14.5%）与大中型企业的执行率（90%）也有较大的差距。如果这种局面长期维持下去，乡镇企业必将会随其占全国污染总量份额的上升而成为中国环境污染的主体。③价格扭曲。比如，如果水资源价格比较高，即便水资源相对丰富，大多数乡镇企业也会采取节约用水的措施。④外部规模不经济。我国92%的乡镇企业分布在自然村，7%在建制乡镇，1%在县城，这种“村村点火、户户冒烟”式的发散格局，使乡镇企业缺乏利用外部规模经济提高经济效益的条件，也给企业带来实施治理污染措施的困难。⑤农村环保部门缺乏最起码的管理经费。据调查，农村环保部门的相当一部分管理经费，包括工资，要靠征收的排污费来解决。排污费不能用来治理污染，环保政策的实施必然受到影响。更为严重的是，环保部门要依靠排污费维持生存需求，在污染企业面前必然失去管理的权威性。在污染企业成为环境管理部门的收入源，更直截了当地说，在环保部门失去污染企业便维持不下去的情况下，其协助企业治理污染的积极性是很难激发出来的。解决这个问题，一方面，各级政府应确保环保部门的行政开支有稳定的来源，另一方面，政府必须做出排污费不能用做环保部门管理经费的严格规定。否则，农村环保管理工作是不可能做好的。⑥缺乏适宜的诱导政策。在解决乡镇工业造成的环境污染问题上，政府经常采用的是关闭乡镇企业的办法。由于污染源乡镇企业承受不了由此带来的损失，往往象征性地停产一段时间，不久重新开业。由此说明，解决乡镇工业污染问题，采取强制性措施的作用极为有限。
三、当前农村环境问题的治理措施与途径
(1)发育市场体系。中国是一个低收入的发展中国家，更需要通过发育市场，解决环境污染问题。发育市场的具体内容是：①发育要素市场。资源价格由市场上的供需变动决定，以诱发企业使用稀缺程度低的资源替代稀缺程度高的资源，是建立资源节约型的生产体系的必要条件。②发育排污权交易市场。实行排污许可证制度可以达到两个目的。其一是控制排污总量，其二是为开展排污权交易创造条件。目前，我国的排污许可证制度主要服务于第一个目的，而事实上第二个目的更为重要。排污权交易是利用市场机制解决环境问题的重要手段，为了提高环境治理的投资效果，应该在开展排污权交易试点的基础上，加速发育排污权交易市场。
(2)强化政府的职能。除了需要政府投资，最主要的职责是做出适宜的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，以诱导和强制企业采取预防和治理污染的措施。政府管理环境的主要任务是：规定生产过程中必须达到的环境标准，为生产者创造平等竞争的环境；通过发展公共品，解决企业自身难以消除的外部不经济问题。具体内容是：①运用有关环境和资源保护的法律、法规和必要的行政手段，实施可持续发展战略。至今，中国已制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规和260多项环境标准，初步形成了环境资源保护的法律、法规体系。今后要在健全该体系的前提下将重点转移到司法上。②协调各级政府在环境治理方面的利益矛盾。③创造管理农村环境所需的条件。例如，各级政府要确保环保主管部门日常管理经费有稳定的来源，同时必须从制度上明确规定，征收到的排污费必须全部用于污染治理。
（3）设置乡镇企业发展区。在农村设置乡镇企业发展区，并设计和推行一套能使其有效运作的宏观调控政策，是消除乡镇企业发展中可能出现的环境问题必不可少的工作。乡镇企业发展区需要具备外延发展所需的空间和内涵发展所需的条件。由于各地发展水平差异较大，乡镇企业发展区在区位选择上不宜采用同一标准。追求规模经济的内在动力会使乡镇企业空间集聚具有客观必然性。政府设置乡镇企业发展区实际上是顺应这种客观必然性，更快、理智地为乡镇企业获取外部规模经济、避免外部规模不经济创造条件，以降低乡镇企业空间集聚所需付出的代价，尤其是延期支付的环境代价。
（4）加速生态技术创新和推广。改革开放以来是我国可以再生资源培育和自然生态环境保护研究成果丰硕的时期，清洁生产技术研究也有相当大的进展。但是，同亟待解决的问题相比，技术创新的数量和水平仍嫌不足。随着农村经济快速发展，有些技术已经难以继续应用，这意味着生态技术创新、升级已成为越来越迫切的问题。生态技术创新具有知识产权保护难的特征，完全依靠市场机制诱导，实际完成的技术创新必定低于技术创新的可能性。为了最大限度地发挥技术创新在保护环境中的作用，政府应对生态技术的创新和推广给予有力的扶持。
（5）对污染源企业关、停、并、转给予适当的经济补偿。解决乡镇工业污染问题，关闭乡镇企业并非治本之策，最多只能见效于一时。乡镇企业由此带来的损失，是其接受政府采取的调控措施的基本前提。为此，政府对实施关、停、改、转等宏观调控措施的污染源企业给予适当的补偿，把自己实施宏观调控政策的权利和应尽的责任统一起来，是十分必要的。
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