本报记者 杨丽萍 北京报道
土地垂直管理的脚步日益急促。
7月14日，国务院召开常务会议指出，下半年要切实抓紧建立土地管理新体制和新制度；7月8日，全国地方国土资源管理体制改革工作座谈会在湖南长沙举行，这次会议不仅宣布了国土部门的垂直管理试点正式从湖南开始启动，而且也是一次土地垂直管理的“誓师大会”，各省（区、市）和副省级市、新疆生产建设兵团编办和国土资源厅（局）的负责人180多人参加了会议。
而就在此前的7月1日，北京市撤销原国土房管局、组建国土局的措施，真正激起了土地垂直管理的第一朵浪花。
“目前，各地都在紧锣密鼓地进行国土资源管理体制改革实施方案草案的最后调研和研究制订工作，相信不久就会有一个结果出来。”国土部一位官员向记者介绍，按照国务院规定，各地最迟要在今年8月底前完成省级以下国土资源管理体制改革实施方案草案的研究制订工作。
而据记者了解，按照国务院下发的《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，年内各地将基本完成土地管理体制改革工作，那么，这就意味着土地垂直管理体制的“地方版”将在接下来的半年时间里集中“亮相”。
人们还期望，经由土地垂直管理掀起的风暴，将会给土地市场问题一番重大洗礼。
京湘构筑“第一阵营”
从去年底开始，国土部门的垂直管理一直都处在“被期待”之中，直至今年3月。
3月11日，在全国国土资源厅局长座谈会上，国土资源管理体制改革的框架基本形成。3月19日，中组部、中编办、人事部、国土资源部联合发出通知，明确了冻结省级以下国土资源管理部门人员编制等事项。
“实际上，国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的传真件直到4月底才陆续下发到全国各地。”一位山东国土部门的有关人士透露，也是这个时候，国土资源系统体制改革方案才正式予以明确并对外公布。
根据山东国土部门的这位人士所提供的资料，国土资源系统体制改革方案主要有五点内容：省级国土资源主管部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土资源主管部门任免。在任免前须征求当地党委、政府的意见；设区的市、州，土地管理权上收，区国土资源局改为分局；县对乡实行垂直管理；市、县国土资源主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府管理。
北京是最早对国务院的这一通知作出回应的城市。
7月1日，原北京市国土房管局被分拆，北京市国土资源局正式挂牌成立。原国土房管局承担的房屋行政管理和住房制度改革的职责划入市建委，土地、地质矿产行政管理的职责则划入市国土资源局，各区县的国土资源和房屋管理局改组为房管局，其原有的国土资源管理权全部上收至北京市国土资源局，各区县将不再拥有土地审批权。
据记者了解的情况，北京的反应速度虽快，但具体方案一直并没有出台，其内设机构和人员编制等规定都还在研究制定之中，各区县国土房管局还没有按照新的职能开展工作。相对而言，湖南土地垂直管理的步伐已经进展到“草案阶段”，大有一种“后来者居上”的架势。
“目前，湖南省形成了湖南省人民政府《关于国土资源管理体制改革的实施意见》和省委组织部《关于调整市县国土资源主管部门干部管理体制的通知》两个草案。并已提请湖南省政府常务会议讨论和省委组织部审定。”一位湖南国土部门的知情人士向记者透露，湖南土地垂直管理的推行速度应该是全国最快的。
而据记者了解，其实，在国务院下发通知的同时，湖南省就被国土资源部确定为试点省份之一，土地管理体制改革的压力从那个时候就开始非常大了，之所以能在短短的两个月里拿出两份关于土地垂直管理的草案与这种大的压力不无关系。
无论是北京土地垂直管理体制的渐行渐近，还是湖南的“雏形初定”，可以明确的是，北京和湖南已经组织起国土部门垂直管理的“第一阵营”，开始引领着全国土地垂直管理改革的前行。而“第二阵营”的组建也已在积极进行，在7月8日的全国地方国土资源管理体制改革工作座谈会上，浙江、陕西以及上海、宁波等省市编办的代表就土地垂直管理作了“重点发言”，“第二阵营”很有可能从这些省份里产生。
中国的若干改革，都曾以试点先行。只是土地垂直管理改革的推进显得更为迫切。
土地“顽疾”影射博弈焦点
每一项政策的出台都有它的背景所在，而土地“垂直风暴”的背后就是近年来愈演愈烈的违法用地和各种名目的“圈地运动”。北京和湖南同样如此。
“去年以来的几次土地整顿中，北京市土地出让违规数量和比例一直排在全国前三名。”北京市某区县国土局的有关人士向记者透露。7月9日国家五部委刚刚结束对北京市土地市场清理整顿的检查验收工作。北京市宣布，九成开发区被撤销。
而湖南国土部门的那位知情人士也坦言，“湖南每年发生土地违法案件高达8000件左右。”
其实，土地违法不仅在北京和湖南屡禁不止，也是全国土地市场的“顽疾”。2002年，全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷；2003年，全国共发现各类土地违法行为17．8万件，涉及土地面积5．59万公顷，收回土地5943．91公顷。就在国务院五部委今年上半年对全国土地市场治理整顿进行检查验收时，各类土地违法违规行为仍在频频发生。据国土资源部统计，今年上半年，全国发现土地违法案件42297件，已立案32575件，涉及土地面积21689．5公顷，其中耕地13341．7公顷。目前，已收回土地1431．2公顷，耕地943．98公顷。虽然总的发案数量比去年同期有所下降，但土地顶风作案的现象仍足以令人深长思之。甚至有业内人士向记者透露，“今年土地清查工作还有相当大的空间。”
近两年，虽然国土资源部宣布公开查处多起土地违法案件并公布结果，但似乎并没有给土地市场起到太大的警戒作用。在土地政策收紧的情况下，土地违法更像是在做最后的“垂死挣扎”，猖獗而触目惊心。
整顿显然只是治标之策，土地市场的规范还需治本之举，而国土资源管理体制的改革现在看来是被赋予了这样的“重任”。
“过去五级审批制度里，由于各级政府都有自己的权限审批土地，因此就会出现地方官员为了个人政绩和地方利益置国家和农民根本利益于不顾乱开乱占耕地的现象。”中国人民大学土地管理系教授严金明说，“中国地方的国土资源管理部门，同时又是地方政府的一个管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对于地方领导人批的条子无可奈何。”
土地管理体制改革就是一场不折不扣的利益博弈。华远集团总裁任志强早就曾坦言，包括北京在内的各地土地市场，供地最积极的就是省级以下的地方政府，“必须大幅度缩减甚至收回区县及区县以下的土地话语权”。
对土地垂直管理的迫不及待加快了国务院关于对省级以下国土资源实行垂直管理的决定，北京和湖南才会在这场“运动”之中脱颖而出。
据有关专家分析，在过去查处的土地违法违规案件中，县及县以下政府和政府部门占有很大比例。管住县及其以下政府部门成为此轮土地管理体制改革的必然之选。“根据改革草案规定，乡镇国土资源管理所的机构编制上收到县（市）政府后，乡镇管理所将作为派出机构。”湖南国土部门的知情人士指出，这就意味着湖南乡镇管理所机构编制已上收，土地审批权也随之上交。而据记者了解，在湖南省的土地垂直管理草案中已明确规定，“今后全省重大国土违法行为，对市县政府及其国土资源部门违反国土资源法律法规的行为，由省国土资源部门直接查处。”
土地出让金是许多地方政府最重要的税收来源之一，有的中小城市甚至将土地收入作为了主要财政收入来源。这也是近几年来圈地运动屡禁不止的推动力之一。
最新的消息显示，目前，湖南已“冻结”了全省国土资源系统的人财物，力图将土地垂直管理一步到位。而在北京，各区县国土房管局也很快就将改组，区、县、乡等地方政府以地生财的日子不会太久。
然而，这种中央与地方的利益博弈能不能在北京和湖南的带动下很快决出胜负呢？
“垂直管理体制的推行显然不是一蹴而就的。垂直管理的难关，将在乡镇、县区两级。”严金明指出，各个省份之间的这种情况不一样，北京和湖南是将国土和地矿等部门合一的，这种情况相对而言要容易一些，而许多省份这些部门是分开的，具体操作确实非常复杂，比如人、财、物怎么衔接、如何转变，“土地垂直管理仍然存在如何到位的现实问题”。
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