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编者按：
最近，国内很多媒体发表了以“周小川：应当适时关闭问题金融机构”为主题的新闻，其源头是中国人民银行行长周小川在近期召开的“民营经济与中国发展国际研讨会”上的发言。事实上，这一发言不仅仅指出了要适时关闭问题金融机构，更为重要的是，在发言中，周小川系统地阐述了农村信用社改革的方向，以及中央银行在农信社改革中的角色。因此，本报特将演讲全文刊发，以飨读者。
中央银行在农信社改革中的角色
改革的三个新特点
今天我主要想谈一下农村金融改革的问题。在中国的金融改革中，农村金融的问题分为两个范畴：一个是比较大一点的概念，叫中国农村金融改革，其中包括政策性金融、商业性金融，包含国家在资金上的支持，最终使农村能够获得更多的贷款；也包括怎么能够在农村金融体制结构上安排连续的正向经营机制，使农村金融体制向好的方向发展；还包括农产品期货市场和农业保险等等问题。这是一个大的农村金融改革的概念，从2002年开始，中国人民银行负责牵头研究这个课题。
另外一个比较具体的也是当前阶段比较重要的主要是农村信用社的改革。这一改革现在已经在八个省进行推广，银监会在中间负主要责任，同时也有地方政府的努力，人民银行也负责其中的一个部分。这也是我今天重点要谈的。
农信社亟待解救
我先简单介绍农信社改革的基本情况，这些情况也涉及到这次改革和以前不同的背景。这次改革第一个特点就是，过去一般从农村金融体系支持农业支持农民的角度出发，经常压金融体系多投资。但现在逐渐形成了一些新的观念——农业的发展和农村金融的发展是共生共存的关系，他们必须相互促进，而不是农业资金一有问题就批评农村金融，就压农村金融。
实际上过去确实存在这种状况，这也使得农村金融出现了很大的问题，不能够再持续发展下去，处于亟待解救的状态，从而也就不能为农村和农业的发展作出更多的贡献。具体说来：中国农村信用社大概有32000多家，他们过去承担着一种半商业半政策性的任务。中间有一定干预，同时也有它自己经营不善的原因，因为在一种混合的目标下，一个机构很难追随商业原则把质量搞好。最终使得农信社的不良贷款比例最高年份也就是在亚洲金融风波后的两三年范围内，实际上达到了50％左右；同时农信社的净资产总体上也是一个严重的负数，这个负值大概已经是农村信用社过去账面资本金的两到三倍。 农村信用社已经处于不能可持续为农业服务的状态。与此同时，随着中国农业银行的商业化改革，它已经逐渐从农村撤出，开始走向了城里。另外一方力量则是邮政储蓄，他们依靠邮政储蓄网点广泛吸收存款，但它没有贷款的执照，这使得邮政储蓄吸收了钱去支援经济的其它部分而不是用于农业和农村。有人说邮政储蓄是个抽水机，把资金从农村抽走了，这个话要从两个方面来看，一方面是邮政储蓄本身有些政策和机制使得它有吸引资金的作用；另一方面是农村信用社竞争力太差，没有办法和邮政储蓄竞争，所以出现资金从农村流出的现象。
在这种情况下，农村信用社为了保证支援农业的基本服务，主要依靠中央银行给它的再贷款，而且要便宜一些，使得它在亚洲金融危机以后特别是1998和1999年以后，还能够继续起到一定支持农业农村的作用。但大家知道中央银行的再贷款根本不是做这种用途的，而且这样贷出去以后一般都是收不回来的。这不是一个长久解决问题的办法，也是不可持续的。
由于这些情况我们也应该逐渐开始认识到，金融和农业不是一个政策安排下要谁支持谁的问题，而是一个共生共存的问题。共生共存的一个基本前提就是要把农村经济办好，可能中国还会有10％或者更多的地区由于特别贫困，市场化的金融体制不能存活，还需要政策性金融来起作用。但是大多数中国农村应该有一个能持续增长的、健康的、有活力的商业性金融。这是第一个认识上的变化。
农村金融也要市场化
第二个认识上的变化就是关于价格。因为农业是国民经济中非常重要的一部分，过去的思维最重要就要有优惠，利率往往管制得很厉害。这使得农村金融机构不能用利率来覆盖他的风险，很难继续存活下去。后来逐渐打破了这个观念，农村金融应该更快地实行市场化，使得农村金融可以存活，可以逐步扩大业务，使农业和农村金融两方面都能得到发展。
组织结构上的新探索
第三个认识上的变化，就是对合作制的反思。农村过去是搞合作制的，农业生产是合作社，收购商业系统是合作供销社，金融体系是信用合作社。但是随着经济的发展，农民都很少把农信社看作是合作社，一般都把它当成一个比较独立的实体。从国家来看也是越来越把农村信用社看成是一个类似国有金融机构的实体，以致就认为农信社凡是出现了类似国有金融机构的风险时，国家就会像救国有金融机构一样地救助它们。因此就没有一个对失败者的杀手锏，存在着逆向选择和道德风险的问题。
既然合作制已经不是原来想象的样子，所以这次农信社改革，我们强调要按照股份制和股份合作制的方式来进行。而且我们也强调，不管是搞股份制还是合作制，对资本的充足率、抗风险能力和解决资产质量问题都是平等要求的，因为这些是一个衡量金融机构是否能够持续性发展的尺度。
总体来看，这次的改革与以往不同之处便在于，它不只是强调金融支持农业，不只是强调低价就对农业有利，也不是在组织形式上坚守过去所做的模式，而是整体在组织结构上的要有所探索，要作出新的努力。
中央银行的角色
这样一种情况下开始了农村信用社改革。去年夏天已经有8个省进行试点，今年夏天将在全国12个省份开始推广。这个过程中，中央银行也充当着一定的角色，我个人用三句话来概括：正视并解除农村信用社的历史包袱；提供连续的激励机制；防止走下坡路和避免遭受风险。
解除历史包袱
首先是要正视并且解除农村信用社的历史包袱。我们刚刚提到了，农信社过去形成的不良资产，有行政命令、有填补县镇村财政缺口的，也有经营不善的，这些已经形成的损失按说如果为了防止道德风险，应该逼着他们一定要尽可能地收回来，收不回来的一定要惩罚，然后为下面的改革打好基础。但实际上由于他们是在非常基层，那些账非常混乱，那些过去已经形成的不良资产很难再说清楚，因此不存在任何一个在实践上非常有效的办法，能够分清历史上的责任，防止道德风险，同时给未来创造一个新的起点。实际上可能的情况就是那些损失掉的东西就已经损失掉了，国家要想办法承担这些历史包袱，然后把农村信用社放在一个新的起点上，提供服务并且能够成长起来。
我为什么说要正视这个问题呢？因为我觉得有些人的说法实际上是在回避这个问题，他们讲农村信用社在这些年改革已经有了很大的进展，现在支持的农村小额贷款非常有效，如果国家持续地给予支持，也就是中央银行持续的给予再贷款，这样的话就可能会在今后发展的30年或者50年慢慢地就把历史包袱消化掉，这种故事也很难说是相信还是不相信，总之这种改革时间也拖得太长。
具体的承担方式有两种：一种是继续发放低价的再贷款给农村信用社，农村信用社靠利差逐渐来消化这个包袱；还有一种办法是使用中央银行的票据，这是人民银行设计的办法，用来承担信用社一半的不良资产，或者说是信用社一半的净值损失，净值损失的另一半由它自己消化，给它一个经营机制，让它自己有动力去消化。再往后还是要靠它自己通过股份制的改造来提高它的资本金，同时改变它的治理结构，也能在一定程度上改变它的管理。
提供连续的激励机制
第二就是提供连续的激励机制。我们希望激励机制的范围要大一些，从比较大的到比较好的，同时连续不断地向好的方向发展。
首先一个设定就是，承诺参加改革的省、地市、县一直到基层农村信用社，要是选择国家为你解除包袱的话，你首先就要承诺要做到几件事和几个改革，才能进入这个门槛。
第二就是必须通过自己消化不良资产，同时想办法动员透支户，使自己的净资本从过去的负值达到零水平。大家可能听起来是挺可笑的，觉得达到零就是一个基点，但是就像刚刚说的，因为总体来讲他们的净值是很严重的负值，所以达到零点是很不容易的。
如果它抓到了达到零这一标准，这时候中央银行可以把解除历史包袱所用的中央银行票据发到他们手里，同时承诺还是给他们付利息，但是这些票据是暂时不能在市场上流通的，就是说在市场暂时不能拿这个钱做现金用。这个票据总体设计是两年，在两年以后，必须再进一步把资产充足率达到2％，同时内部公司治理也达到一定水平，只要经过检查说明你在往这个方向走的话，就可以把中央银行的票据兑换成现金。这样的话就可以扩大金融服务扩大贷款等方面的业务，有积极性通过发放贷款获得更好的盈利。
关闭坏的金融机构
但是也必须注意有的农信社可能没有朝这个方向发展，造成了信用社的危机以后还可能再次伸手向国家求助。因而我们说第三句话就是要防止走下坡路和避免遭受风险。
防止走下坡路的做法在很大程度上是要依靠于监督，当农信社通过起步的激励机制、国家解除包袱和充足资本能够达到一定的抗风险能力的时候，就要及时地给它有效保障的措施。也就是说如果它处于一种下滑的状况，马上监管部门就要及时采取措施限制它的营业、限制它的业务发展、限制它的分红。如果再继续变坏的话，那就要求收回牌照。最后如果还不行的话，就要在净值没有变成负值之前及时关闭。
具体的做法我们可以参考国际经验，就是资本充足率一般来说应该达到10％，降到8％的时候我们就要提醒；降到6％的时候就开始采取措施，比如限制新业务；降到4％的时候就准备被别人收购了；而你掉到2％的时候就肯定要关门了，在没有把储户的钱损失掉之前就先给关掉。
在执行上要注意两点：一是尽管农村信用社很难监管，但也不能放松监管力度；二是不能心软，因为你在关掉这个信用社的时候，你会发现可能影响当地的农业，而农业是中国非常重要的方面，这就要看你怕不怕，你要是怕了的话，道德风险和逆向选择将会继续。
农信社要往民营化方向发展
当然与此同时又要网开一面，在把坏的金融机构取缔了以后，又必须允许新创新的金融机构能够出来，就是准许当地及时发信用社或者是其它创新型金融机构的银行牌照。允许新的一帮人过来，或者是收购或者是创建新的机构，为农村提供金融服务。
这也是大家一直关注的话题，就是所谓民营银行的问题。应该说中国曾经有一段时间的金融政策是清理整顿，在清理整顿期间大家都不太敢发牌照。但现在我们必须清楚地认识到，我们进入到了一个新阶段，所以要鼓励新机构替代有问题的旧机构，否则就有可能造成下不了手。
在此基础之上我们还提出邮政储蓄在政策上应该和农村信用社基本持平，不要由于一些政策造成两者竞争力之间的差异，同时要鼓励所有在社区当地所吸收的资金要能够有一定比例能够用于当地，而不是说把农民的钱都吸收走了。另外利率市场化也是一个非常重要的措施，没有利率市场化是很难成功的。
另一个问题要补充的就是，差的机构要下决心关闭，但是实际操作绝没有这么简单。中国已经发生了很多金融机构在关闭的时候会伤害存款者的利益，农村的监管又很难，查账的时候可能会有很多坏账，存款者的钱已经被用掉了。因此我们必须意识到存款保险机制的建立。中国过去大型金融机构都是国有的，中等金融机构都是国有占主导的股份制，而农村信用社是合作制的但是国家实际上也顾着，今后就要开始向民营方向发展，在这种情况下也必须加快金融保险制度的建设。
