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政府并没有澄清，妥协是因为确有失误，还是为压力所迫
本刊记者/唐建光(发自银川)
7月30日早晨7时30分，来自西安的2587次列车驶入银川站，上千名乘客出站后，却未见一辆出租车相迎。公共汽车也寥寥无几，据说全被堵在路上了。旅客们不得不提着行李，乘坐摩托车、三轮车，甚至步行，前往数公里之外的银川主城区。
“6点30分左右，约180名出租车经营者开始在北京中路贸易巷路口拦截过往出租车、中巴车，并阻塞交通，致使7列火车旅客大量滞留火车站。”银川市政府在一份材料中描述。
号称“50里长街”的北京路，是狭长的银川城区横贯东西的主干道，在通往火车站的路上，至少有两处已被封堵。
7时30分，出租车司机小刘没有照常开车，而是骑着自行车出门。走到北京路上的火车站立交桥，他看到大约有十一二辆出租车横七竖八地拦在路中，有人甚至将隔离栏杆横挡在路上。
而在北京路贸易巷路口，也有数辆出租车和两辆中巴车拦路，空隙处还站满了身穿浅绿色制服的出租车司机。
8点刚过，银川市民杨景(化名)也从南门家中骑着摩托出了门，在途经城市中心的玉皇阁时目睹了这样一幕：一辆载着客人的红色夏利出租车被当街拦了下来，两名男子拉开驾驶室门，将钥匙拔下来扔进了下水道，将司机拉出来踢了两脚，并在车门上踹出个大坑后，扬长而去。
“当日上午11时前，约300余名出租车经营者在自治区政府门前、北京东路太阳神宾馆十字路口、市建三公司十字路口等处拦截过往车辆，并有上访人员手持标语自市政府沿解放街向西游行，造成银川市区14个路口被非法封堵，市区交通严重不畅。”银川市政府在8月2日一份《关于银川市出租车停运情况的汇报》(以下简称《汇报》说。
这14个路口是银川市的主要交通要道，事实上，整个银川的交通已基本瘫痪。
“在自治区公安厅的鼎力支持下，果断采取措施，在中午12时前疏通了全部被堵塞的交通。”《汇报》中说。
一位目击者描述了北京路贸易巷路口的疏通现场：在数千人的围观下，数百名武警排成一个方阵，将堵路的出租车团团围住，然后由拖车拖走。
交通虽然疏通，被驱散的出租车业者并未妥协。从当天中午起，银川市的4837辆出租车(其中小公共汽车280辆)，绝大部分停止了运营。
7月30日，只是持续四天的银川出租车罢驶事件的第二天。6天后，“银川国际摩托车旅游节”、“中国摇滚的光辉道路”演唱会等重大活动在这座城市同时举行，仅仅是后者，据称三天内就吸引了大约8万名观众。一个月后，第13届金鸡百花电影节也将在这里举行。
两个文件引发事端
7月28日晚，银川大众出租车公司的魏师傅接到同行的电话后，买了一份当天的《银川晚报》。
2003年4月，魏花了10.8万元在银川旧车交易市场上买下了这辆二手夏利出租车，车还有两年半就到报废期，10万元中的绝大部分实际用于购买出租车的经营权。
去年一年，除去油费和各种税费，魏师傅总共挣了2万多元，虽然仅够养家糊口，但这并没扣除购买汽车及经营权的成本。在他的盘算中，向政府交足出租车经营权有偿使用费(购车时一次交清5年的费用1.59万元，平均每月260元)之后，他就可以一直拥有经营权。并没有任何人——无论是卖家还是政府——告诉他，这个经营权可能是有期限的。
到2004年，这个经营权的市场交易价已超过十二、三万元。魏心中欣喜，在他看来跑车挣不到多少钱，但经营权就是一项长远投资，对这位年近五旬的下岗职工来说，这是供养5岁儿子未来上学的资金保证。
但《银川晚报》上刊登的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市客运出租汽车更新管理规定》，却让魏的盘算落空了。
前一个文件规定，“凡在经营权竞拍之前以行政审批的方式取得城市客运出租车经营权，但车辆未更新的经营者，自车辆更新之日起，再给予5年经营权有偿使用期”，按此规定，魏师傅的车在一年后报废更新，将再获得5年的经营期。这样，到2010年，魏花费10万元买来的经营权，不仅不可能升值，还将被政府无偿收回。
魏说，以目前的经营状况，他不可能在使用期内赚回这笔投资。
《宁夏日报》说，在银川市，大约有1000多辆是这样私下交易转换经营权的。但出租车经营者们说，大多数人都是通过这种方式获得经营权的。从1999年起，政府为控制出租车总量，并未再发放新的牌照，新入行者只能从市场上购买经营权。
在银川，99%的出租车经营权是个体户，大多数出租车经营者和司机如魏师傅一样，“为下岗职工、失地农民和城镇待业青年”。
银川市委宣传部新闻科科长刘福祥披露一个背景是，在近两年建设“大银川”的战略下，政府在城市周边大量征地，造成大量失地农民。他们没了工作，但手头有一笔征地补偿款，对他们来说，买一个行情日益看涨的出租车经营权或许是一个较好的投资。
这样，在1991年只需100元即可获得，90年代中期仅值1.5万元的经营权，到2003年秋天，市价6.5万元，2004年春节后已逾12万，这个价格，已被认为是泡沫。
1999年实施的《银川市城市客运出租汽车管理条例》，规定了出租车经营权实行有偿使用，但并没有规定使用的具体期限。
2004年3月，业内便有传言政府将收回经营权。3月3日，数百名出租车司机来到市政府上访，“但没人理睬，第二天司机们就开始堵路了”，一些出租车罢驶，当时参与了全过程的魏师傅说。
魏称，后来市政府一位秘书长当众表示“没有此事(指收回经营权)”，到3月6日事态才告平息。业主们认为，这件事已过去了。
但事后看并非如此。从6月开始，价格开始回落——一位业内人士说，风闻文件即将正式出台，一些消息灵通人士已开始抛售 但并不知情的多数人仍旧在接盘。
无论是对于这些普通的个体户，还是少数握有数辆或数十辆出租车经营权的老板来说，新的政策意味着，即使不是血本无归，至少也是预期收益化为泡影。一位出租车公司经理说，按官方披露的近万名从业者(包括业主和雇请的司机)计，上万个家庭的生计受到威胁，有的因为是贷款买车，甚至可能破产。
与此同时，即便按每辆车5万元计，政府重新出让经营权，未来数年可收入2亿元。因此政府此举被普遍认为是“与民争利”。
银川一位政府官员判断，个体户们是抗争最为激烈的群体，而老板们是幕后的挑动者。
停运
事端从7月28日便开始酝酿。魏师傅说，当时同事们都约定明天不出车。其后的事态，银川市政府在《汇报》中描述如下：
7月29日上午8时左右，20余名出租车经营者和营运人员聚集在市政府门口，手持《银川晚报》发泄不满，并有个别人员煽动途经政府门口的出租车营运人员及过路人员参与上访活动。至上午9时左右，市政府门口聚集人员达400余人。
29日下午14左右，约有300余名出租汽车司机打着“强烈反对政府滥用行政职权侵害公民财产权”、“我们要求政府树立诚信”的标语，沿解放街自东向西游行，并到自治区政府门口上访。
……
7月31日至今(指8月2日)，打砸正常营运出租车的违法暴力行为时有发生。
到8月2日，全市共有83辆被拦截和打砸，其中，被打砸的45辆，有12名司机和乘客被打伤。
而自治区政府法制办主任任高民表态说，现行宪法没有规定公民有罢工的自由，尤其是通过政府特许取得的涉及公共事业经营权的经营者必须履行为公众服务的法定义务。
8月1日，银川市市长刘学军在电视讲话中把当时的事件定义为“极个别别有用心的人仍采取威胁手段不让出租车正常营运”。
而按照《汇报》的表述，“这次事件是一次有预谋、有计划、有组织的群体性滋事事件。停运已经不仅仅是对市政府出台的两个文件表示不满，而是一些人妄图以停运来抗拒政府、要挟政府满足他们的无理要求。”
《汇报》还宣称，截至8月2日8时，共抓获闹事嫌疑人员127人，已依法处理75人，其中依法逮捕5人(后来公布的数据是正式逮捕4人)，有力维护了社会的稳定。
不过，这份《汇报》承认，到8月2日，“大部分出租车依然停运”。
妥协
7月30日，银川市委召开紧急会议。
一位与会者说，当时还有官员认为出租车司机们扛不了几天，建议政府不要让步。
但是，由于“摩旅节”将近，政府并没有太多选择余地。两个文件看来出现在了错误的时间。
当天晚上，银川市政府发出紧急通告，宣布新《办法》“暂缓执行”。
8月1日，刘学军向全体市民发表了电视讲话，表明了将妥善解决问题的愿望，并对广大市民“深表歉意”。
政府还下令“三区各保证每天有50辆车上街营运”。并且许诺，如果司机出车，每人每天奖励100元。魏师傅告诉记者，“我拒绝了”。
但一位司机对记者说，“暂停执行只是‘死刑’变‘死缓’。罢驶仍然继续。
“政府没想到业主们的反应那么激烈，也没想到他们这次这么齐心。”银川市委一位官员说。
8月2日下午4点半，在自治区政府召集的会议上，据一位与会者称，区政府副主席王正伟(原银川市委书记)明确地提出，新文件要立即停止执行。
这是一次转折性的会议。在自治区政府主席马启智拍板后，当天晚上，银川电视台紧急播出市政府公告，宣布两个新文件停止执行。
此时，文件公布仅4天，生效不足48小时。
8月3日早晨，一些出租车出现在银川街头，当天下午，街上的出租车车来车往，尽复旧观。
“政府投降了！”多数出租车司机在事后用了这样的表达方式。
这次破天荒的“胜利”是比较彻底的。在多数银川官员看来，政府的妥协使其颜面尽失。但银川市委宣传部新闻科科长刘福祥有着另外的理解：“以前政府出现失误通常是死不认错，这一次市长道歉，应该看作是一次进步吧？”
不过，刘福祥提醒说，市长道歉，是为“因部分出租汽车经营者和营运人员上访，给广大市民带来不便”，而并不是针对政策是否出现失误。
迄今为止，政府并没有正式解释，让步是因为文件确有失误，还是压力所迫。
违法文件何以出台？
8月2日的会议上，自治区政府主席助理郝林海(原银川市市长)说了一句意味深长的话：政府要树立自己的权威，首先本身不要违法。而自治区法制办主任任高民则在会上直言银川市两个新文件与《行政许可法》相抵触。
“银川的官员哑口无言”，一位与会者描述说。
任高明后来详细解释说，银川市出台的管理办法和管理规定有多处不符合法律规定。而在国务院保留的500项行政许可中，银川市所说的“有偿使用证”不在此范围之列；银川市政府出台的此项规定，也未按国务院办公厅的规定，报上级部门审核备案。且未依法进行公示和举行听证会。
何以在《行政许可法》实施不足一月之时，多处明显违法的政府规章得以顺利出台？面对本刊记者的书面提问，银川方面没有回答。
刘福祥说，政府调控市场，规范经营期限是无可厚非的。但在8月6日，银川市市长刘学军承认，政府的失误之一，就是相关部门征求意见时，“找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际。”
7月31日，银川市客运管理处主任申书德被免职，他被认为“负有直接领导责任”。
不过，银川市委一位官员议论说，两份“不符合实际”的文件是以市政府的名义发出的，显然并非申书德一人之力，除了市长道歉和申书德免职外，是否还有其他人应为此负责？
构建理性的利益沟通机制
与各个利益群体的代表建成日常性的沟通渠道，是政府的一个理性选择，也是社会的稳定器
-本刊评论员/秋风
政府迫于某一群体集体上访的压力而迅速地宣布暂缓执行自己刚刚颁布的政令，这还属于比较新鲜的事情，显示了政府的明智。不过，这样的明智却是在民众极度不满且导致社会混乱的情况才姗姗而来，未免让人遗憾。
作为局外人，我们无法确定上述两项规定是否足够合理，然而，至少从程序上，这两项规定的制定与实施过程存在巨大瑕疵：首先，根据《行政许可法》，涉及人民群众切身利益的政府决策，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，而银川市从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。
当然，考虑到目前出租车行业的结构，政府就出租车经营作出某种决策，如欲征集当事人意见，面临一个难题：在出租车经营活动中，出租车公司与出租车司机存在很大利益冲突。
因此，政府要征求政策所涉及的当事人意见，必须同时召集出租车公司代表和出租车司机代表。出租车公司数量较少，容易产生代表，大公司就可以自动地作为代表。而出租车司机的代表该如何产生呢？
如果我们考察银川出租车集体上访罢运事件，可以发现，实际上，当出租车司机意识到自己的利益可能受到侵害，因而准备向政府、向社会表达的时候，就必然有若干位见多识广、活跃而有热心的司机涌现出来，他们在其中充当了组织者的角色，对于普通司机甚至具有一定的权威，其意见也会得到普通司机的尊重。他们，其实就是自发产生的代表。
现代文明政府的治理，需以被治理者的同意为前提。当然，如果逐个征求同意，则成本大得难以承受，因此，只需征得被治理者的代表们同意就足够了。因为，面对上千出租车司机，政府是无法与其对话的，广场效应极易使群众的意见和情绪失去控制。而这些自发形成的代表，将使对话更容易进行，尤其是有可能在理性的气氛中进行。
有了代表，则政府与各个利益群体之间常规化的对话机制就比较容易建立起来。
从银川两项政策制定的过程可以看出，不光是银川、基本上各级各地政府在决策过程中，普遍地忽视与政策所涉及的当事人的沟通。
确实，听证会越来越多了。但是，仅有听证会是不够的。因为听证会仅仅是围绕某一具体政策进行沟通，属于就事论事式的征求意见。然而，至少与此同样重要的，则是政府与各个利益群体的代表之间比较常规化的沟通。
这样的沟通，可以使相关群体的利益诉求及时地为政府所知，也可以将政府尚在初步考虑的政策设想及时地为各利益群体了解，从而使各方能够未雨绸缪，较为从容地协商、妥协，达成共识。
目前，政府与国有企业、开发商、外商等等强势群体之间，大体上存在着这样的沟通机制，而与业主、普通工人、外地务工人员、中小民营企业主等相对弱势的群体之间，则缺乏这样的沟通机制。其结果是，政府的很多政策，具有明显的倾向性，对于弱势群体明显不公。究其原因，可能在于这些群体无法产生代表。
然而，普遍的情况是，这些群体在维护其权利的过程中，已经形成了代表，但政府却一般不愿予以承认。政府担心在其权力之间形成新的权威。然而，这样的担心是多余的。
一个社会，各个利益群体组织起来，自发地形成自己的代表，拥有与政府日常沟通的渠道，这样的社会本身就是比较稳定的，政府治理的成本反而比较低。一个高度分散、缺乏组织化的社会，可能适合于那种完全以强制和威慑为手段的治理模式，但却不适合于法治的、以民众同意为基础的治理模式。
银川事件，显示我们正在进行这种过渡。
