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地方政府大额负债进行城市基础设施建设已是普遍事实，继续采取不承认的态度是无益的。我国正在加快城市化进程，预计2010年城镇人口比例将达到50％，2020年城市人口可能达到近10亿，需要加快城市基础设施的建设。建设城市基础设施是地方政府的事权，在谨慎限度内适当负债建设是有合理性的。另一方面，目前地方政府不受限制地盲目负债，带来的巨大风险和社会问题不容忽视。对此，王大用认为：应采取大禹治水的思想予以正确疏导和规范，不能再用鲧治水的办法，一味盲目堵塞，且对风险和问题束手无策了。
一、我国法律对地方政府负债的态度
1994年通过的《预算法》对地方政府财政的预算收支和负债问题，在第28条有两款规定：（1）“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；（2）“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这里有两个问题。一是，这里所说不列赤字的预算是指包括建设投资在内的总预算，还是仅指经常性预算（或“公共预算”）？对比规定中央预算的第27条，那里就明确为“中央政府公共预算不列赤字”。如果是指总预算不能列赤字，那么也就无从谈起负债问题。二是仅规定“不得发行地方政府债券”，那么，地方政府向金融机构举借贷款可不可以？从字面看，法律只限制了地方政府负债的形式，并没有禁止地方政府负债。但中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”从这里看，地方政府套不上其中任何一个借款人定义，因而，地方政府直接向银行借贷也行不通。
在实践中，除了国务院批准的地方财政债务，地方政府举债的法律基础是不充分的。那么，地方政府指定一个代理人公司来举债，由地方财政对债务提供担保可不可以呢？1995年通过的《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供保证担保。按理说，这条规定是有道理的。因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费，若行政机关对外提供了担保，一旦履行担保的代偿义务，其行政经费将发生亏空，就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策实践中，财政部把这条法律条款理解成各级财政也不得提供担保，并正式下文通知各级地方财政不得对外提供担保。因此，由地方财政对债务提供担保也是被禁止的。
这样一来，地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。
二、地方政府负债的合理性
事实上地方政府大量负债，多数负债是用于当地基础设施建设，还有专门用于解决特殊问题的地方债务。此外，还有一些经济不够发达的地方举借了债务，实际上是用于弥补地方政府经常性开支的缺口。因此，现在的问题不是地方政府能不能负债，而是地方政府能否合法、合规地负债。
地方政府负债是否具有合理性？至少我们可以说，地方政府在基础设施，特别是城市基础设施建设投资中适当负债，是具有明显的合理性的。
我国经济发展正在进入加速城市化的阶段。投资建设城市基础设施是城市化的先行措施。规划并组织建设城市基础设施以及地方性基础设施，是地方政府的事权。按我国传统的行政管理和财政思想，除非得到中央财政的扶持，否则地方政府只能用本级财政扣除经常性开支后的节余财力搞基础设施建设。
应该说，这种“有多少钱办多少事”的谨慎财政思想是没有错的，由于有了这种思想的约束，改革开放以来我国财政的赤字从未超越安全边界，对防范通货膨胀起到了积极作用。
有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾。城市建设中合理的建设组织方式是把相关的系统一次性建成，例如，在改造城市道路体系的时候，最好把需在路下埋设的给排水、供热、供气、通讯、电力等管线，以及需在地上安排的绿地、停车场、广场等，一次性建成。当前我国基本建设的机械化施工能力已经很强，上述系统性建设施工的建设周期通常只有一两年，甚至几个月时间。然而，一两年之内地方财政的节余财力常常是很有限的，往往需要用多年的财政节余才可能满足上述系统性建设投资的资金需求。在相对较短的建设施工周期内，地方财政提供的建设资金不能够及时到位，严重制约了城市基础设施的及时建设。
对地方财政来说，如果把有多少钱办多少事的观念从一个财政年度扩展成十个财政年度，即在十年内有多少钱办多少事，做法和结果就可以大不一样了。
这样，城市政府可以在十年的开始适当负债，把在十年内需要的基础设施按合理工期建成，用此后各年的建设资金分期还债。
对于直接收费的基础设施，要在设施建成使用许多年后才能收回资金。在建设时如果不借贷，除非政府有大量节余资金，否则就不可能开工建设。
对于不收费的基础设施，也只有当设施建起来了，投资的硬环境及时得到了改善，假如软环境也相应改善了，城市才获得更强的吸引投资的条件。投资的增加会带来GDP和地方财政收入的加快增长，使地方经济发展步入良性循环轨道。这是使用者通过纳税间接交了费，这些因投资条件改善而增加的税收当然应该先用于偿还建设的负债。
因此，地方政府举债建设基础设施，确实是让地方经济步入良性循环的关键一步。
三、地方政府的偿债能力及债务的信用保障问题
地方政府的债务总量，绝不应该超越其在债务存续期间的总偿债能力的边界。
地方政府的偿债资金来源，一是财政经常性账户节余，包括预算内资金的节余和一些多年稳定的预算外科目资金的节余。假如没有债务，这些资金是每年用来安排建设投资的。二是转让国有土地的收入。三是针对基础设施提供的公共服务收取的费用。四是出让国有企业股权等国有资产的收入。其中的第四项收入，基本上要用于安排国有企业职工下岗后的社会保障及再就业等，一般不应该用于偿还基本建设负债。因此，地方政府可用于偿还债务本息的资金基本上来自前三项收入。
在地方政府可以用于偿债的各项资金来源中，首先要扣除有关的经常性开支，它们是为了管理有关基础设施而设立的机构，雇佣人员的各种开支，以及基础设施日常管理、维护、清洁、修理等各种开支，这些钱既不能用于建设投资，也不能用于还债。经过这些扣除，能够作为偿债资金的只是有关各项来源的一个部分。实际估测负债能力时还应该在此基础上再除以一个比例系数，保证偿债资金对债务本息的覆盖率大于100％，以防范实际收入波动的风险。
偿债覆盖率到底多高为宜？关键看偿债资金来源的稳定程度，稳定程度高的风险低，稳定程度低的风险高。风险越高，偿债覆盖率就越要高。
政府财政预算收入以税收为主，它受当地经济水平及其增长情况左右，若当地经济持续稳定增长，产业比较多样，财政预算收入也能相应稳定增长。有的地方的经济以及税收过于依赖某一有明显周期性波动的产业，那么，这里的政府财政收入的稳定性也比较差。我国地方政府财政有一块数额较大的预算外收入，其中一部分是经过批准征收的各种行政性基金，是一种准税收，是比较稳定的。但其中也混杂着许多非常不稳定的收入，例如出售国有资产的收入等。所以，对待预算外收入，必须具体考察其真实内容。
地方政府债务的信用保障是一个难题。
首先，如前所述，目前我国地方政府不能够成为合法的债务人，若靠一个或多个代理人公司来举债，地方政府还不能以财政收入为支持来提供担保。因此，地方政府若举借了债务，债权人的权益是没有法律保护的。考虑到国家经济管理体制改革进程中法律不完善的必然性，并假设不久的将来有关法律在这方面会完善起来，债权人在自己承受风险的限度内，可以考虑一些暂时性的变通办法。例如，可以要求地方政府和地方财政厅（局）出具承诺按期、如数偿还债务本息的正式文件，这种文件仅具有安慰函的性质。万一地方政府的债务违约，债权银行可以拿着这些文件与当地政府交涉，但无法诉诸法律。另外考虑到我国各级地方政府每年的财政预算要依法经过当地人民代表大会批准，应该要求当地人大事先出具正式文件，承诺批准本地政府借债，并将还债资金列入偿债期各年的政府财政预算。这个承诺同政府的承诺一样，也只有安慰函的作用，可以用于日后交涉，但不能成为上法庭打官司的依据。不过，在法律不健全的现实面前，有了这些变通办法，比没有还是强多了，毕竟政府和人大的文件也是有一定的严肃性的。况且地方政府也的确愿意庄严承诺有关义务，以加快城市化和经济发展。
地方政府用待出让土地抵押，也是对有关债权人权益的一种保障方式，但实践中的困难很大。一是抵押土地的价值评估、抵押登记等手续烦琐，成本较高，而且地方政府的债务数额大，需抵押的土地面积广大，分布分散，级差地租差异很大，短时间内很难办理好抵押手续。二是土地转让发生后，土地的使用权已经转移，伴随土地使用权的抵押权消失，这时若地方政府对债务违约，债权人难以行使土地抵押权。变通办法是用地方政府出让土地的收益权进行权益质押担保，同时要求地方政府转让土地的收入进入在债权银行开立的唯一账户。但实际操作中，此种质押权没有法定登记机构，很难有效运作，并且对地方政府在银行的开户情况也难以进行有效监督。
还可以考虑用政府控制的其它收益权利质押担保，比如道路收费、水费、电费、燃气费、冬季取暖费、有线电视网络使用费、旅游区门票收费，等等。不过其中只有用收费公路的收费权力质押担保一种办法是已经被国务院批准的，其它收费权力的质押就只能依靠债权人和作为债务人的地方政府机关的协议、合同来保障了。关于这些收费权的质押，缺少全国统一的合法登记机关，各地政府自行指定的登记机关各不相同，法律保障不够。
四、地方政府无限负债的危险性
我国法律对地方政府的负债行为既缺少明确的支持，也缺乏必要的限制。当地方负债建设已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”。这不仅在加大银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。
现在一些经济不够发达的地方，政府也开始大规模负债建设。这些地方本级财政的收入在扣除经常性开支后节余甚少，有的还是靠上级财政的补助才够过日子，多年来苦于没有足够的财力搞城市建设，如今这类地方举债的积极性往往更高。
近来的开发区热也与地方政府开始敢于大量负债有关。一些城区面积原本不大的城市，动辄就要建设十几平方公里，甚至几十平方公里的开发区，新建开发区的面积甚至比原城区还大。
这些地方的财政实力肯定是无力偿还巨额债务的，而债务人和债权银行都把宝押在新开发土地的转让上，究竟将来会有多少投资人来购买土地，实际上是很不落实的。
各地蜂拥开辟大面积的开发区，已经形成对投资的争夺，招商引资的竞争成了各个地方之间竞争的基本内容。竞争的结果是地价的压抑。多数地方的工业用地价格很低，基本上只是征地成本价，甚至远远低于征地成本。政府通常把土地收益的希望寄托在商业用地和住宅用地的高价转让上。但是在经济不很发达的地方，究竟能售出多少商业楼盘和住宅，事先很难说清。
政府也有自己的优势。我国各级政府手中的权力是相当大的，强制性地向农民征地，强制性地要求城市居民拆迁，政府在做这些事的时候遇到的制约是很少的。凭借这些权力优势，政府可以把征地成本压低，但造成的社会矛盾和冲突是不能忽视的。城市中的强制拆迁，一些原房主的利益常常得不到公平保护；特别是当农民的土地被政府征用，变成国有土地后，失去耕地的农民的就业和养老等问题事实上还没有一个法定的解决方案。
另外，政府负债建设的运作基本上是由国有企业，或临时从政府机关抽人组建的代理人公司运作的。如何防止运作中的腐败行为，这是一个不容忽视的大问题。过去五年间我国以很高的速度建设高等级公路体系，资金基本上来自财政拨款、行政性收费和银行贷款，多数地方的投资管理、运作是由地方政府的交通部门负责。在迅速建成两万多公里高速公路，取得显著建设成就的同时，也有一批省交通厅厅长因严重腐败锒铛入狱。沈阳的慕、马腐败和杨斌案件，上海的周正毅案件，都与城市建设、土地转让有关。
五、完善法律，使地方政府负债合法化
地方政府的负债有其合理性，其负债行为也必须规范、有限度。相关债权人的权益应当受到法律保护。因此，完善我国的相关法律体系，是必要而且迫切的事情。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则，规定限度，防止其不负责任地盲目负债。
首先，《预算法》和《担保法》的相关条款应当修改。《预算法》要对地方财政的赤字问题、负债问题、赤字和负债与财政收入、支出及具体收支科目的比例关系等问题作出明确规定。《担保法》应该把行政机关对外担保与国家财政对外担保区别开来。
即使如此，要达到上述立法效果，仅仅修改这两部法律还是不够的，应该提请全国人民代表大会研究，针对地方政府的各类负债行为制定具体法律，予以规范。具体的法律不仅要规范地方政府自己直接负债的行为，而且应该规范地方政府通过代理人公司负债的行为，对于地方政府对外提供类似担保的承诺也应有明确的规范。（国家开发银行专家办公室主任）
