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国务院在研究农发行工作时明确提出了三点要求：一是农发行要坚持做好粮棉油储备贷款供应和封闭运行管理。二是严格区分政策性业务与商业性业务。三是农发行要深化改革，精简机构，减少行政色彩，按照现代银行要求加强内部管理。
应该说，这是我国首次明确提出要按照现代银行的要求打造农发行，为我国农业政策性银行的改革与发展确立了目标和原则。但是，对于多年承受着巨额政策性亏损，又要在粮食流通领域放开后日益狭窄的获利空间求生存的农发行来说，向现代化银行迈出的一步究竟该如何走呢？
尽管年初由中国人民银行牵头起草递交给国务院的关于调整农发行职能范围的方案，被外界认为将对农发行未来走向起决定性的作用，并为农发行上上下下翘首企盼；然而最终于7月传来的消息并未如人所愿，特别是对农发行增加新业务的建议未予批准，这难免使由于近年来业务严重萎缩而为农发行命运忧虑重重的人们有些失望。
不过，国务院在研究农发行工作时明确提出了三点要求———
一是农发行要坚持做好粮棉油储备贷款供应和封闭运行管理。在此基础上，根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，暂不开办扶贫开发贷款、农业综合开发贷款、农村基本建设和技术改造贷款业务。
二是严格区分政策性业务与商业性业务。两类业务要分类管理，分别考核，不能将商业性业务亏损混入政策性业务挂账，也不能以政策性业务亏损掩盖商业性业务亏损。
三是农发行要深化改革，精简机构，减少行政色彩，按照现代银行要求加强内部管理，建立严格的内控机制，降低财务成本，提高效益，防范和化解风险。
应该说，这是我国首次明确提出要按照现代银行的要求打造农发行，为我国农业政策性银行的改革与发展确立了目标和原则。但是，对于多年承受着巨额政策性亏损，又要在粮食流通领域放开之后日益狭窄的获利空间求生存的农发行来说，这向现代化银行迈出的一步究竟该如何走呢？
让我们听听来自农发行各省分行的探讨和思考——
越是放开购销市场，越要加强宏观调控，确保市场稳定和国民经济健康持续稳定发展。必须深刻认识加强收购资金供应和管理工作是国家实施粮棉宏观调控、保证粮食安全和保护农民利益的需要
今年是我国粮食市场全面放开的第一年，在我国粮棉油主产省，不少农发行的收购资金供应与管理工作，均不同程度地遇到了前所未有的困难和新的问题。如何发挥农发行的政策性职能，确保国家农业宏观调控政策落实，从而保证农民利益不受损害成了一个迫切需要解决的课题。
面对新的形势，不少农发行基层行认为，越是放开购销市场，越要加强宏观调控，确保市场稳定和国民经济的健康持续稳定发展。必须深刻认识加强收购资金供应和管理工作是国家实施粮棉宏观调控、保证粮食安全和保护农民利益的需要。
湖北分行行长周农翻认为：“做好粮棉油收购、储备、调销资金供应和管理工作，是推动粮改政策顺利实施、加强国家粮棉宏观调控、确保粮食安全和保护农民利益的客观需要，是国家赋予农发行的基本职能，也是农发行生存和发展的基础。”据介绍，作为我国重要的粮棉油主要产区，湖北粮棉油购销量大，粮棉油种植收入一直是农民重要的现金收入来源。同时，湖北省粮棉油商品也是调剂国内供应、稳定市场的重要物质保证，而且省内大城市销区和退耕还林地区多，搞好省内粮食供应的任务也很重。而这些都将是农发行长期的任务。
周农翻认为：“无论是粮棉市场化改革的过渡期，还是市场化改革到位后，在主产区，我们这项基本职能不会改变。而且粮棉购销全面市场化后，农发行作为国家在粮棉流通领域最直接、最有力的调控手段，地位将更加重要、作用将更加突出、政策也更加敏感，收购资金供应和管理的职责只能加强，不能削弱。因此，必须克服片面追求扩大业务范围的浮躁情绪，进一步增强做好收购资金供应和管理工作的使命感和责任感，把任务落实好。”
由于市场放开，购销主体多元化，加之国有粮食购销企业改革不到位等原因，大大影响其在粮食收购中的主渠道作用，从而使农发行信贷业务发展和履行政策职能受到挑战，这已成为今年粮食收购中普遍遇到的问题。
针对这种情况，农发行河南省分行充分运用国家给予粮食主产区的优惠政策，除对中央和省级储备粮油的增储与轮换所需资金，按计划保证供应外，还对具备一定风险承受能力的国有粮食购销企业，优先、重点支持；对暂时达不到风险承受能力标准的企业，按照“购得进、销得出、不亏损”的原则，参考企业以前年度的粮食购销量，合理确定贷款额度；对粮食加工龙头企业严格按照其风险承受能力进行支持。这样，既保持了信贷政策的连续性，又体现了一定的灵活性，有力地支持了国有粮食购销企业发挥主渠道作用。
河南分行行长李文占说：“在当前粮食收购市场放开的特殊时期，大力支持国有粮食购销企业发挥主渠道作用，是国家实施粮食宏观调控的需要，也是提高粮食企业效益的重要措施。为此，我们应该按政策积极主动地给予支持。”
在湖北，把粮棉油产业化龙头企业贷款业务办成农发行知名度高、影响力大、社会效益好、贷款质量优的业务品牌，把农发行逐步办成在农业生产、加工转化、流通各领域发挥重要作用的农业产业银行，已经成为农发行湖北省分行实现可持续发展的理性选择。目前，该行已支持工商加工联营项目52家、厂库合一加工项目7家、直贷项目7家，形成了打破所有制界限、合理布局、一区一品的良好发展格局。
破解当前棉花收购资金供应难题，应在做好棉花收购、储备、调销贷款的供应和封闭管理基础上，根据棉花流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，适当增加棉花对产业龙头企业的支持
粮食收购中遇到的问题，同样也困扰着棉花收购资金的供应与管理。去年由于棉花产业流通体制改革进入关键时期，使一直占新疆棉花收购资金主渠道的农发行资金受到挑战。为了使国家对棉花购销市场的宏观调控政策有效落实，新疆分行严格执行总行“双限”控制政策，对市场的收购行为进行积极引导，较好地发挥了农发行信贷杠杆调节作用。但是，从另一方面看，由于新疆分行严格执行贷款双限控制政策，贷款投放量及贷款形成的棉花收购量均创历年最低。
而今年的情况又将如何呢？来自农发行新疆分行的预测是：棉花购销形势更为严峻。首先，无论从全国还是全疆来看，棉花播种面积和产量均会增加。据农业部门统计，今年新疆棉花播种面积较上年增加6.9％，而实际增幅将高于10％以上。预计全疆棉花产量为3500万担以上。而农发行为此需投放收购资金150亿元以上，贷款投放量也将创新高。
其次，棉花资金供应状况不容乐观。2004年度内地农发行投放贷款调入新疆棉花的可能性不大；各家商业银行前期投放棉花收购资金的可能性也不大。因为至2004年7月末，全疆仍然有450万担棉花未销售，占用商业银行贷款9亿元以上（不含各地州信用社）；而去年参与棉花收购的其他外来资金，到目前为止还没有参与新棉收购。在商业银行不投放贷款、外来资金不介入的情况下，要保证新棉收购中不出现给农民打“白条”的现象，今年的棉花收购资金将主要由农发行承担，新疆农发行压力巨大。
在这种情况下，农发行新疆区分行副行长刘峰林认为：应该在做好粮棉油收购、储备、调销贷款的供应和封闭管理基础上，根据粮棉流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，适当增加对粮棉油产业龙头企业的支持。
目前，2004年度新疆棉花收购帷幕即将拉开，刘峰林提出，要破解当前棉花收购资金供应难题，就应根据市场和收购企业资信状况，审慎支持棉花收购龙头企业发展壮大，支持其开展订单业务试点，促进棉花产业和市场体系的逐步完善，努力培植农发行优良客户群体。同时，加大对棉花主渠道和具有一定规模、抗风险能力且能够认真执行国家产业政策、保证棉花质量的龙头企业的信贷支持力度，把棉源控制在国家可调控的主渠道手中。
如何切实有效地防范风险？关键要把握好政策。对于所发放的政策性贷款，根据政策强度和风险承担主体的不同应实行不同的管理方式。同时，按照国务院的要求，严格区分政策性业务与商业性业务
对任何一家银行而言，防范和化解信贷风险始终伴随其业务发展，而且任何时候都是其管理的首要任务，即便是政策性银行也不例外。然而今年农发行面临的另一个严峻课题，就是来自市场和粮食企业的风险加剧可能最终带来信贷损失。
以河南为例，粮食企业改革成本资金严重短缺，致使收购资金承受巨大风险。今年河南省粮食购销企业减员分流目标是确保6万人，争取7万人。河南是粮食大省、财政穷省，2004年省政府从粮食风险基金中安排3亿元，按粮食购销企业分流减员数量每人补贴4000元。剩余大约还有7000元/人的资金按2比2比1的方法，分别由市、县政府和粮食企业筹措。但是由于市县政府财政拮据，粮食企业积累不多，极易诱发挤占挪用收购资金行为，而目前农发行又缺乏刚性监管手段。
为此，农发行河南省分行采取了严密的防风险措施，即严格把握国务院对早、中籼稻的收购标准，结合本地区实际情况积极审慎地发放稻谷收购贷款，同时对于玉米以及小杂粮的收购，严格按照企业风险承受能力以及贷款偿还能力放贷。对于签订有销售合同的，在确认合同真实的情况下，按合同收购价格提供贷款支持；对没有合同自主收购的，则按10％至15％比例提取风险准备金后，发放收购贷款。
而在江苏，农发行建立的一套信贷风险机制也十分有效。通过对取得贷款资格的1206个粮食企业开展信用等级评定，并积极开办粮食加工企业信贷业务，到8月末，全省已准入42家粮食加工企业；全省办理抵押担保的企业达1023户，抵押贷款额39.6亿元，抵押登记的有效资产总额58亿元；通过完善粮食企业风险准备金制度，解决了企业贷款额度不足的困难；通过大力促进企业落实合法有效的粮油购销合同，加强了对企业收购过程中的价格、质量监控，有效防止了企业盲目收购造成贷款风险。
据了解，为了防范信贷风险，今年各地农发行均结合本地实际情况采取了不同形式的措施。农发行有关负责人告诉记者，在收购资金的管理中，我们对于所发放的政策性贷款，根据政策强度和风险承担主体的不同，实行了不同的管理方式。同时，还将按照国务院的要求，严格区分政策性业务与商业性业务，并且对两类业务实行分类管理、分别考核。
在国务院对农发行提出的三点要求中，最为引人关注的莫过于“农发行要深化改革，精简机构，减少行政色彩，按照现代银行要求加强内部管理”这一条。对此，业界人士认为，这表明，作为农业政策性银行的农发行，体制和机制创新业已摆上了议事日程。
“质量问题也是个竞争问题。没有竞争就没有质量。我们的服务质量不高，说明我们竞争意识不强。农业发展银行到底存不存在竞争、需不需要竞争、怎样提高竞争能力？这是我们必须要认真思考而且要认真回答的问题。”农发行辽宁省分行行长王树丰说，“一些基层行普遍认为农发行不存在竞争，也不需要竞争。我认为这不仅是一个认识上的缺陷，而且是经营上的误区、管理上的盲点。”
王树丰认为，作为农业发展银行无论是政策性业务，还是商业性业务，都存在竞争问题。一是从履行政策性职能上，要为地方政府提供优质服务。农发行必须及时了解和把握不同时期国家和地方政府提出支持“三农”发展的政策和实现目标，以更新更高的服务措施和服务质量适应地方经济发展的需求，其服务质量的不断创新就是竞争。二是从履行商业性职能上，要为粮食企业提供优质服务。本地间或异地间粮食企业的竞争，体现在开户银行的服务质量上。只有银行为企业提供优质高效的服务，才能支持企业在竞争中立于不败之地。三是农业发展银行系统内各行之间也存在着竞争。农发行要生存要发展，必须按现代银行的要求时时增强竞争意识，在竞争中提高金融服务质量，适应市场变化的新形势，完成国务院赋予的新任务。
事实上，近年来，农发行的各地基层行无论在业务发展上，还是在深化改革创新机制上，都做出了不少有益的探索和尝试。以江西分行为例，为减少“行政”色彩，提高工作效率，增强经营发展能力，2004年初在全省11个市级分行营业部实行了“扁平化”管理的改革，取得了明显成效。特别是辖内景德镇市分行成功总结出的“一放一合二收”扁平化管理改革经验，减少了管理层次；解决了二级分行营业部“麻雀虽小，五脏俱全”的问题；增强了二级分行经营职能。同时人力资源配置更趋合理，管理成本直线下降。据了解，目前，农发行江西省分行下辖6个二级分行营业部“扁平化”管理改革已完全到位，其余5个二级分行营业部“扁平化”管理改革正在进行中，预计年底全辖将全部改革到位。
针对目前农发行在管理机构和经营网点设置上存在的弊端，农发行青海省分行行长翟渊博根据青海省的实际情况提出，应结合各省行实际，实施组织机构改革。据了解，由于自然、地理、经济发展水平的差异和过去管理模式的影响，农发行机构设置在青海省是按照行政区划设置的，有的分支行业务量很小，有时甚至几个月也不发生一笔业务，不但造成人力资源的浪费，而且人均费用、成本极高，不利于充分发挥政策性银行的职能作用。要提高农发行的经济效益，就必须进行组织机构改革，实行按照业务量、经营状况和经济区划来合理调整机构和人员，以克服目前按照行政区域设置机构所带来的种种弊端。
为此，翟渊博建议，总行授权省分行可根据业务量的大小和经营状况，在不突破总行下达的劳动工资计划的情况下，对地区分行和县支行的机构和人员安排等统筹合理调配安排。同时，完善监督体系和内控机制，深化劳动工资分配制度改革，以解决目前不少单位干与不干、干多干少、干好干坏都一样的问题。
农发行总行有关负责人在接受记者采访时说，只有通过深化改革，按现代银行要求打造农发行，才能在更好地履行政策性职能的同时，扎实有效地办好商业性业务，充分发挥信贷杠杆调节作用，支持和促进农业持续健康发展。
农发行到底存不存在竞争、需不需要竞争、怎样提高竞争能力？这是我们必须认真思考和回答的问题。农发行最终的目的，是要支持我国农业持续健康发展。要履行好这一职能，既办好政策性业务，又办好商业性业务，就必须按照现代银行制度的要求来打造农发行。作者：金融时报记者 李岚
必然的选择
——农发行悄然加快改革进程
嘉榕
尽管农发行职能转型和业务范围调整的事情最终毫无“惊喜”可言，但关注其发展的人都会发现，随着粮食市场的全面放开，农发行向现代银行迈进的脚步在悄然加快。
农发行业务萎缩始自2000年以来粮食流通体制改革的加快。能够说明问题的一组数字是：2002年，农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同期减少了152亿元，其中粮食贷款减少了62亿元。与此同时，粮食企业的挂账显然已成为农发行另一个难以承受之重。单单为了配合1998年粮改推出的“三项政策、一项改革”，农发行累计发放粮棉油贷款9187亿元，粮食企业因为无法顺价销售而带来的挂账就达3000多亿元，而这只不过是其中的一部分。
由此引发的关于农发行去留问题的争论也进而持续了很长一段时间。其中最有代表性的观点有四种：关闭；并入农业银行；将政策性职能委托某一商业银行承担；恢复、完善政策性银行的功能。而现在，这已经不再是一个问题。农业政策性银行的地位和作用无可替代，而农发行担此重任，当之无愧。但是，农发行生存与发展的窘境并未因此而改变。
今年2月，一份由农发行起草，名为《关于调整农发行职能范围的指导意见》的报告，以人民银行、发展和改革委、财政部三部委联合的名义上报国务院，表达了农发行的范围向扶贫开发、农业综合开发、农业基础设施建设，以及生态建设、退耕还林、生态保护等项目方面拓展的意愿———在他们看来，业务范围的扩展就意味着生存空间的延伸。但这一愿望未得到批准。
一些专家普遍担心，如果农发行职能调整只是单纯以给予农发行更多的贷款业务和优惠政策为出发点，不建立真正的现代企业制度和有效的监督管理机制，进行体制上的改革，会不会导致以扶持“三农”为名走向其理论设计的反面？专家还指出，对农发行的考核和监督机制如果不能及时建立，银行将很难承担相应的责任，最终很可能回到“财政兜底”的老路。
专家指出，农村政策性金融并不是严格意义上的公共物品，政策金融所承担的功能，在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些良好运作的所谓政策金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。
事实上，不扩大业务范畴，就会陷入业务萎缩的僵局；要扩大业务就得在业务管理能力上得到国务院的信心；要提高业务管理能力，就得对硬件和人员及机制进行改善；而处理挂账优化资金状况又与粮食企业的改制密切相关。这一系列连环扣最终还要靠农发行自身的改革来解决。
今年7月国务院在研究农发行的工作时明确指出，农发行要深化改革，按照现代化银行要求加强内部管理。显然，农发行上下对此也已达成了高度的共识。进一步从严规范内部管理；继续推进干部人事和收入分配制度改革；以领导班子建设为重点，进一步加强系统党建工作等等，这些关乎强化内力的措施被写进了农发行的所有纲领性文件，具体措施也一再得到强化。
与此同时，农发行在短时间内推出了《中央储备粮贷款管理办法》、《粮食流转贷款管理暂行办法》、《粮食收购资金贷款管理办法》、《粮食收购资格审核管理暂行办法》等一系列管理办法，无疑可看作其作为对国务院要求的呼应。
不难看出，在市场化与执行政策的夹缝中求生存，农发行向现代银行靠近的改革已经成为其必然的选择。
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农发行职能演变过程
为完善我国农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的进一步发展，中华人民共和国国务院于1994年4月19日发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。
农发行于1994年6月30日正式接受农行、工行划转的农业政策性信贷业务，共接受各项贷款2592亿元，并于1995年3月基本完成了省级分行的组建工作。
1996年8月至翌年3月末，按照国务院《关于农村金融体制改革的决定》，农发行增设了省以下分支机构，形成了比较健全的机构体系，基本实现了业务自营。此前，农发行业务由农业银行代理。
1998年3月，国务院决定将农发行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等项贷款业务划转到有关国有商业银行，农发行主要集中精力加强粮棉油收购资金封闭管理。
1998年国务院决定深化粮食流通体制改革以后，农发行认真贯彻国务院关于粮食、棉花流通体制改革的一系列政策措施和国务院关于加强收购资金管理的指示精神，坚持以收购资金封闭管理为中心，紧紧抓住贷款投放、库存监管和收贷收息等关键环节，初步建立了一套符合收购资金封闭管理要求的规章制度和管理办法，切实加强了粮棉油收购资金的供应与管理工作，保证了政策性收购资金的及时足额供应，有力地支持了粮棉油收购工作，基本实现了当期收购资金的封闭运行。
（嘉榕）
