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花旗环球金融(大中华区)首席经济学家 黄益平
摘 要
自从2003年以来，中国的政府部门启动了新一轮的银行改革计划，这次改革将管理的重点放在了实现对四大国有银行进行以资本充足率和引进战略投资者改变股权结构的目标上。
新计划表明中国的银行业将向前迈出一大步，但是银行改革的成功也依赖于国有企业的民营化、信用文化的重建和银行管理者拥有更大的权力。
其他有益的措施还包括出售国有股份和降低国有股份的比例、通过市场和监管者提高监管监测水平和将一些大银行拆分。
为了全面应对国外银行的竞争和资本账户的开放，中国的银行还需要更多的改革，但是，这并不应该阻止汇率弹性的引入，政府部门应该在这个问题是有所决定。
银行业的新旧道德风险
绝大多数投资者，包括我们，对中国经济的长期预期是非常乐观。我们必须意识到的是如此的乐观是建立在一个重要的假设基础上：在未来几年里，中国对资本配置的效率将会得到显著改善。
高效的资本配置需要改善金融的中间媒介作用，包括两个方面：一个是银行业，另一个是资本市场。中国国内股票市场的改革似乎进入了僵局。同时，公司债券市场的发展应该花几年的时间才能结出果实。因此，在可以预知的未来，中国银行业，这个仍然占据中国金融资产80％的行业，其成功的改革对中国经济的持续高速增长是至关重要的。
自从经济改革开始以来，建立一个现代的银行体系一直是中国的关键政策目标之一。在改革之前的时候，资金分配主要是通过财政系统来执行。20多年的改革主要是限制中央计划的作用，这对银行部门的需求不断增长。
在改革的早期阶段，政府部门主要是增加新的银行机构，从中国先前唯一的银行中分离出来。这包括了从中国人民银行分离出来的中国银行，建立了中国建设银行和中国农业银行。在1983年，政府部门把中国人民银行分成了两部分：一部分变成了今天的中央银行即现在的中国人民银行，另一部分发展成了中国最大的商业银行——中国工商银行。
从上个世纪80年代早期开始，大约有12家股份制银行也逐渐形成。在一个很短的时期内，中国成功地建立了一个广泛的银行系统，包括四家国有商业银行、三家政策性银行、十二家股份制银行、大量的城市和农村商业银行、城市和农村信用合作社和外国银行。到2003年年末，银行部门的贷款余额总额达到了15．899万亿元人民币，是中国GDP的131％，资产总额达到了27．640万亿，是中国GDP的227％。随着时间的推移，银行业的结构最终实现了多元化，但是，直到2003年年末，四大国有商业银行一直占有着银行业资产总额和负债总额的55％。
改善银行的效率远比设立银行本身要困难得多。它需要银行职员有追求高回报与低风险投资机会的适应能力和良好动机。一个重要的改革任务是解决国有商业银行存在的很多道德风险问题。随着时间的推移，道德风险也在发生变化。比如，在这场改革的初期，贷款的分配由中央计划来决定。银行的管理者实际上就是政府官员。他们既没有自主决定权也没有动机去关心他们的贷款决定。
为了解决上面的问题，政府部门扩大了银行管理者做出决定的自主权，并增加了物质上的激励，这些都是为了改善资本配置的效率。但是新的问题出现了。
管理者经常利用自主权为自己谋私利，其牟利的成本是造成了银行的利润损失，威胁到了银行的财务健康。
中国银行业的道德风险可能被下面的因素引起，或者是相关：
绝大多数银行是国有的，但是银行的管理者几乎不用向它们名义上的所有者——财政部负责。
不发达的管理体系，包括信贷分级体系缺乏科学性和缺乏适当的披露程序，对银行低效率缺乏监管。
因为银行经常被要求资助国有企业，后者帮助地方政府执行发展计划，对这些计划的执行很难进行评估。
银行的管理者并没有充分按照他们的表现得到应有的回报或者是惩罚，这降低了努力工作的积极性，减少了承担合理性风险的可能。
最后，几乎中国每一个人都认为，绝大多数银行太大了或者是太重要的，以致于认为这些银行不会倒闭，因此，他们从来不会排斥那些经营很差的银行。
在过去十年里，绝大多数的银行改革政策都被设计为防范各种道德风险的方方面面。
1997年之后以不良贷款为中心的改革
在1994年，政府设立了三家政策性银行——中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行——它们是为了减少商业银行的政策性贷款而设立的。
在1997年，亚洲金融危机爆发，财务的脆弱成为了政策制定者们最关心的问题。在危机之前，政府部门主要监督银行的收益率情况，因为它们被当作了国有企业看待。关注重点从利润转向不良贷款比率是根据银行业的特点来管理和监督银行，这是中国银行改革向前迈出的一大步。
然而，在那个时候，没有一个人对中国银行业不良贷款比率的问题有一个清晰的认识。但是，在1998年年初，绝大多数官员或者经济学家估计，平均的不良贷款比率大约达到了35％的水平。这种情况比任何一个遭受了金融危机国家的银行业状况都糟糕。
在1998－2003年期间，为了消除或者说治理银行业的金融风险，政府部门采取了一系列的改革措施。所采取的措施中，绝大多数都是以消除不良贷款为核心，并且这些措施与那些遭受了金融危机的经济体所采取的措施类似。
政府部门首先建立了四大资产管理公司，每家附属于四大国有商业银行中的一家，任务是处置不良贷款。在1999年，四大国有商业银行出售了票面价值总额高达1．4万亿的不良贷款，相当于那个时候未偿还贷款总额的15％。为了给这种转账筹措资金，中央银行注销了对国有商业银行的再贷款，大约相当于此次转账的40％，资产管理公司发行了财政部担保的长期债务来解决剩余部分。
资产管理公司最终采用了美国重组信托公司的模式，它们的目标很清晰，就是尽快处置这些不良贷款。按照最初的计划，资产管理公司仅仅应该存在十年。但是，并不是如储蓄和信贷机构那样，而是当重组信托公司模式开始发挥作用的时候，银行们就已经破产了，国有商业银行一直运行，并继续产生巨额的不良贷款。就如同今年这样，资产管理公司从这些银行手里再次购买了更多的不良贷款。因此，资产管理公司很可能会存在更长时间。
在不良贷款处置上的进展非常缓慢。到2004年的九月末，资产管理公司仅仅解决了不良贷款总额中的47％，平均的资产回收率也仅仅有27％，现金回收率为20％。
资产管理公司的进展缓慢是有大量原因的。首先，不良贷款的处置在中国是一项新的业务；绝大多数资产管理公司并没有完成如此重任所需要的经验；第二，资本市场的发展严重滞后，缺乏解决这些不良贷款的必要投资工具，最后，中国在解决这一问题上还存在很多的法律障碍，比如如何定义和出售不良贷款的抵押物。
为了使得对不良贷款的定义与国际标准一致，中国也引入了五级贷款分类体系：正常、关注、次级、可疑和损失(见下表)。然而，管理者并没有为每一个类别提供统一的标准，比如说，逾期三个月或者一年，尽管他们鼓励银行采用更严格的定义。但是，这当然会使得中国银行业不良贷款数据的可靠性受到质疑，如果真实的国际标准得到了应用。
另外，政府部门引入了一套其他的政策措施来改善银行的资产状况。首先，在1998年，财政部发行了特别国债2700亿元人民币，大约为当年GDP的3．5％，所筹资金用于对国有商业银行的注资，将它们的资本充足率提高到8％。
很不幸地是，三年时间过去了，国有商业银行的资本充足率再次跌回了低于6％的水平。
第二，政府部门开始为这些银行引进战略投资者，以努力提高资本和改善公司治理结构。一家股份制商业银行，总部位于深圳的招商银行，是一家上市公司，另外几家银行包括上海银行、浦东发展银行、深圳发展银行和南京城市商业银行，引入诸如花旗银行、汇丰银行、国际金融公司和新桥投资等国际战略投资者。
主要商业银行不良贷款比率(人民币十亿，％)
分类 总额 比率(%)
不良贷款 1663 13.3
次级 305 2.4
可疑 843 6.8
损失 515 4.1
机构分类
四大行 1523 15.6
股份制银行 140 5.2
注：主要商业银行仅仅包括国有商业银行和股份制商业银行
资料来源：中国银行业监督管理委员会
第三，政府部门鼓励国际银行参与中国的银行改革。绝大多数著名国际银行开始在中国开设分支机构和设立代表办公室，尽管连带地它们还占据了中国银行业资产总额和债务总额不超过1．5％的份额。现在，对于任何单一的投资者来说，国际投资者在中国任何国内银行参股的上限(以前为15％)均为20％，还有外资联合参股不得超过25％的限制。根据中国加入WTO的协定，中国将在2006年年末之前对外国银行开放中国国内市场。
最后，除了新的贷款分类体系以外，银行管理者们也引入了新的会计和披露标准。
在那个时期所采用的这些改革措施确实和那些遭受了经济危机的经济体所采用的经济政策非常相似。但是，这中间至少有非常重要的一点是不同的——中国银行业所有权的重组并没有什么起色。所以，在中国的银行业，并没有发生重大的关闭或者是银行企业间的合并与收购。外国的参与者参与中国国内市场也受到了很多严格的限制。这些因素部分地反映了这样一个事实：中国的银行业并没有受到经济危机的严重打击。但是，重大重组的缺失也强化和持续了人们的认识：中国的国有商业银行太大了也太重要了，以致于不会破产。
新时期下新的银行业全面改革
专注于不良贷款的解决也引起了新的问题。举例来说，在1998年，上届政府临时对国有商业银行的不良贷款采取了终生责任的体系，也就是说，本应对由他们所经手的贷款转化来的不良贷款担负部分责任的银行职员将对那些不良贷款承担终身责任。这是对一种共同现象的回应：银行职员过去并不用担心银行资产的质量问题。然而，终身责任制体系完全停止了很多银行管理者发放新贷款的工作。所以，因为不良贷款比率成为了政策制定者的核心，银行管理者就会投入比制定政策者更多的努力来减少它。
在理论上，不良贷款的比率可以通过以下途径减少：(1)注销不良贷款、(2)改善银行的风险评估能力和(3)增加未偿还贷款数额。对于大多数银行来说，最后的途径也就是第三种方式很可能是最容易的。所以，增加存款和贷款的规模成为了银行运做的最重要目标之一。在很多地方，银行的管理者将规定存款和贷款的增长目标，然后把这些目标分配给各个每个银行员工，期限有每年、每季度和每个月。这样的一个策略很可能在短期内减少不良贷款比率，但是也更可能增加银行的风险，尤其是如果借贷的决定并没有显著改进的时候。当新一届政府于2003年开始执政的时候，中国银行业监督管理委员会从中国人民银行中独立出来，集中精力对银行业监督和重组。在去年年末，政府部门开始铺开新的改革计划：主要集中在两个方面，一是重组银行业，二是改善规则和监督。
国有商业银行的重组
过去，中国的银行重组重点为银行部门的两个方面：国有商业银行(它们一直主导着这个银行系统)和农村信用社(金融业中最脆弱的部分)。对国有商业银行所采取的改革策略是“一行一策”。在2003年，中国银行和中国建设银行被选为改革的“试点银行”，在2004年，中国工商银行的重组计划也开始运行，中国农业银行计划在2005年开始重组。试点银行是经过通明的程序选出来的，条件是需要候选银行自己拥有的资本金、利润和现金储备能够注销所有的不良贷款和可疑不良贷款的50％，在2003年年末，中国银行和中国建设银行达到了这一要求。
作为试点银行重组计划的第一步，在2003年年末，中国人民银行从它的外汇储备中拿出了450亿美元注入到两家银行的资本金中。一个特殊的投资媒介——中央汇金投资公司被设立以行使所有权。中央汇金公司的股东是财政部、中国人民银行和国家外汇管理局，由国家外汇管理局作为主管方成为了董事会主席。
第二步，中国银行和中国建设银行将两行更多的不良贷款转移给了资产管理公司。在2004年五月，它们出售了1970亿元人民币的不良资产给各自的资产管理公司，价格为账面价格的20－30％。在2004年六月，中国人民银行以账面价值的一半从两家银行手里购买了另外的一笔2787亿元人民币的可疑贷款，然后以招投标的方式出售给了信达资产管理公司。
中国银行业监督管理委员会为两家试点银行设定了具体的目标。比如，到2004年年末，中国银行必须将其不良贷款率下降到5％，其资本充足率必须达到8％。中国建设银行必须将不良贷款率下降到3％，其资本充足率必须达到7．4％。到2005年，两家银行的资产收益率必须达到0．6％，股东权益报酬率(将净利除以股东权益所得出的数字)必须达到11％，必须把成本与收益比降至35－45％的范围内。
第三步，两家银行从过去的完全的国有银行转变为股份制体系的银行，中央汇金投资公司代表国家行使股权。中国银行作为新的股份制公司在2004年八月成立，中国建设银行作为股份制公司在2004年九月成立。
第四步，也是一直在继续的工作，为这两家银行寻找外国战略投资者。从政策制定者的观点来看，在提高国内银行资本实力、改善它们的公司治理结构和引入国际最好的方法这三方面，外国战略投资者是至关重要的。
然而，鉴于这些银行的规模之大，有限的少数股份和对银行管理的控制非常缺乏成为了引入战略投资者最主要的障碍。为了确保中国的银行能够吸引到外国投资者，政府部门和这些银行在这些问题上可能需要做出实质性的让步。当前计划的最后一步是这些国有商业银行上市发行股票，不论是在国内市场还是在国际市场，上市很可能安排在2005年。中国工商银行和中国农业银行也希望在2007年或者之前成为上市公司。
与四大国有商业银行改革相平行的，在改革重组方面也取得了重大进展的是中国交通银行，它是中国的第五大银行。交通银行也出售了数量可观的不良贷款，大约有410亿元人民币，以账面价值的50％出售给了信达资产管理公司。更重要的是，汇丰银行取得了交通银行接近20％的股份。因为交通银行是股份制商业银行，这就意味着汇丰银行成为了交通银行很有话语权的大股东之一(见下表)。政策制定者们希望交通银行尽快上市，目的是给中国银行和中国建设银行的上市提供一些可以借鉴的经验。
交通银行的股权结构(％)
财政部 19.7
汇丰银行 19.9
中央汇金公司 12.4
其他 33.1
资料来源：各种报告
管理和监管
新改革计划的另外一个组成部分是改善对银行的管理和监管。在去年12月份，全国人大通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》，这部法律于2004年1月1日实施。新法律授权中国银行业监督管理委员会可以惩罚那些经营不善的银行和银行管理者。当然，在实践中，中国银行业监督管理委员会需要一些时间来实现这些管理目标。
我们认为，自从设立了中国银行业监督管理委员会以来，在银行管理上最重要的改变是引入了一系列的规章来管理商业银行的资本充足率问题，这在2004年3月1日开始执行。
根据新的规定，银行必须把自己的资本充足率(以银行的风险调整信贷风险的百分比表达)维持在8％。核心资本，包括证券、现金储备和保留的盈利必须至少达到风险加权资产的4％。中国所有的银行必须在2007年1月1日之前达到上述要求。
中国银监会也改变了银行对国有企业借款和贷款担保的风险加权(额外开销)。本质上讲，这将阻碍银行贷款给国有企业，因为这些贷款将不得不以不打折扣的全等价格记入风险资产。
中国银监会还要求，到2005年年末，银行必须取消放款损失备抵至少等于不良贷款(在贷款分类中那些被划为次级、可疑和损失的贷款)的80％之条款(见下表)。
贷款拨备标准
贷款种类 拨备比率%
正常 1
关注 2
次级 20
可疑 40
损失 100
资料来源：中国银监会
为了使得银行业更加透明，中国银监会将要求，到2006年所有的银行必须公布它们的资本充足率和相关规定。在改进中国所有银行的效率和减少它们的风险方面，对资本充足率的最新强调是最关键的一步。资本充足和贷款拨备应该有助于保证它们有足够的资源来解决它们所遭遇的风险。
更为重要的是，为了维持资本充足率满足一定的水平，银行们需要坚持不懈地寻找新的资本，通过政府注入资本、战略投资者新的投资、次级债的发行或者是到股票市场发行股票。无论是哪种途径，他们都必须使得新投资者相信它们具有投资价值，因此，它们需要控制风险和分配收益。过去，这些银行处于以降低不良贷款比率为目标的机制下，它们更加注重数量增长，现在，它们将很可能把注意力转移到以注重实现质量增长模型的方向上来。
除了对资本充足率的新规定之外，中国银监会还引入了大量以控制信贷风险为目标的新标准和指导方针，包括贷款分级体系、贷款损失拨备大额贷款披露和关联贷款等。此外，它还颁布了一些新的管理和监管标准，涉及到了金融衍生品、资产证券化和基金管理公司等。
初步评估和一些建议
中国银行业改革的关键任务是解决道德风险问题。为了改变银行管理者和员工的行为，这需要两个必要的制度基础，一是现代的贷款分类体系、会计、信息披露制度、规则和监管，还有就是现代的管理结构。
过去的银行改革之所以取得了有限的进步，是因为随着时间的推移道德风险问题不断发展进化，而不是减少了。例如，对不良贷款率的强调有效地把每个人的注意力转移到了金融危机上，而且创造出了新的问题(比如，在策略上集中于存款和贷款的增长方面而不是注重资产质量的改善问题)。
在管理注重点上，最近转移到了资本充足率上是许多改革措施中的一个。但是，对于改变银行的行为来说就是最关键的，特别是促使这些银行不得不符合它们的所有者或者是潜在的投资者的要求。作为结构调整的一步，四大国有商业银行对所有制结构的改变也是极其重要的，这将明显改善这些银行的公司治理结构。
我们认为，在新一届政府的领导下，这些新引入的改革措施几乎就是中国银行业的革命。但是，为了实现银行业改革的成功，以下这些问题也是至关紧要的。首先，改善外部环境是银行业改革成功的重要前提，比如对国有企业的民营化和培育信贷文化。国有企业作为不良贷款问题的主要来源，继续拖银行业的后腿。尽管在减少对借贷决定影响的外部环境方面取得了重大进展，但是地方政府官员有时仍然在干涉银行的贷款分配，尤其是在支持地方投资项目上。银行改革的效率停滞不前，一个有效的信贷文化的缺乏可能是最重要的原因。如果民营企业和个人家庭也像国有企业那样不用担心偿还不了贷款的话，这些银行要想控制好它们的风险几乎是不可能的。
第二，在设计和贯彻银行管理、监管和重组方面，授予中国银行业监督管理委员会更大的权力，有可能能够改善这些政策的效力。中国银监会的确是一个计划和执行中国银行改革的新机构，但是银监会的委托托管权经常显得不够强大。中国人民银行，理论上应该专注于货币政策的决策，对银行改革却有更大的话语权。这是可以理解的，考虑到中国人民银行的历史，它现有的技术和可利用的资源。但是，这样的做法将破坏银监会的权威。另外，尽管最近通过了银行监督管理法，但是银监会在处罚银行和它们的管理者方面的权力非常有限，特别是在任命银行的高级管理人员方面。
第三，通过出售有效地降低国有股份比重可能是至关重要的。虽然现在的计划提倡在银行股份中引入私人资本，但是，在可以预见的未来，在绝大多数银行中，国家和国有实体很可能将维持绝对控股地位。国际经验表明，在一家银行中，当国家仍然占据主导或者绝对控股地位的时候，改善市场规则是非常困难的。在中国的股票市场上，很多国有上市公司的行为和传统的国有企业没什么两样。占支配地位的国有股份不仅仅限制了其他投资者发挥作用而且也会维持道德风险的存在，因为没有个人和公司会认为国有经济在不久的某个时候破产。
第四，银行业受市场监督和受监管者监管一样重要。尽管在改善这些银行受银监会管理和监管方面取得了实质性进展，但是在受市场监督方面还没有什么进展。上市和发行次级债将会有所帮助。因为股票投资者在影响银行运做方面会扮演一个积极的和有实效的角色。中国的股票市场结构可能需要一些重大的改革，特别是在信息披露和少数股东权益保护方面。目前，国家仍然为所有的银行存款提供担保。当金融风险非常高的时候，这是非常有助于维持金融稳定，但是这也减少了存款人监督银行的动机。在这一点上，存款保险体系的引入是非常有帮助的，我们预期在2005年年初会有所进展。
最后，把大银行中的一些进行拆分可能有助于改善改革政策的效力、提高竞争力和引入外国战略投资者。四大国有商业银行中的绝大多数都太大了。尽管中国经济和市场也非常大并且还在成长，但是大银行是以行政途径捆绑在了一起，而不是通过市场压力。在改革进程中，大银行有许多不利的方面。它们过于庞大的规模意味着改革措施在整个机构内执行是非常困难的。在吸引战略投资者方面也遇到了额外的麻烦，因为它显著缩小了潜在投资者的范围。并且，对于监管者来说，关闭这个大银行中的任何一家都几乎是不可能的，它们抱定了“太大的不会倒闭”的想法，削弱了市场竞争。中国可能在将来需要大银行，但是它将是非常有效率和竞争力的银行，是在市场竞争中脱颖而出的银行，是合并和兼并而来的。
总之，在过去的一年里，中国的银行们已经取得了巨大的改革成就。但是，金融风险仍然很高，道德风险问题仍然很严重。我们认为，这些银行还没有为对外资银行开放或者资本账户的全面开放作好准备。因为中国已经签署了协议将于2006年末对外资银行全面开放，银行改革在未来的两年内很可能会加速进行。
但是，银行的问题会阻止政府部门放宽汇率波动的幅度吗，如果政府部门愿意的话？我们认为不会。但是汇率弹性的引入很可能需要对资本账户的一些条款进行更严格的控制。
