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国家发改委研究所 夏小林
提要：中国的劳资关系失衡，主要表现是雇主主导劳动市场，违法违规现象严重，劳资纠纷快速增加。同时，劳资协调机制滞后于私营部门和改制企业的发展。近几年来，加快完善劳资协调机制任务的紧迫性在不断提升。解决这个问题，既需完善政府、工会、雇主组织的职能和组织建设，也需要调整或校正存在于政府和工会某些部位中的不当目标和行为。治理失衡的劳资关系，首先要完善“吏治”。发展企业外的区域/行业性集体谈判机制，对于完善私营部门工会的维权职能具有重要的意义。为此，应该修改《劳动法》和配套法规的有关条款。
在中国的经济增长中，私营部门（本报告仅包括内资个体私营企业）发挥着比较重要的作用。2003年在这个部门就业的城乡人员已经占全国就业人口的11.7％，达到8726万人，比1989年增加了4.1倍。在可以预见的将来，由于修宪和国家投融资体制改革等制度变革因素的拉动，这个部门在增长和就业等方面的作用还将获得比较快的提高。
私营部门在发展中也再生产和扩大再生产了与自身相适应的存在内在矛盾的劳资关系。目前，由于我国调整劳资关系的机制不完善，劳资矛盾已经在广泛的社会层面引发了一些社会问题。2003年8月的一份资料中说，目前我国劳动关系出现许多问题。劳动争议案件以每年30－40％的速度增长，远远高于GDP的增长速度。2002年劳动争议案件的数量是1995年的5.6倍，涉及的劳动者也增加了5倍。最突出的问题是雇主拖欠、克扣、压低劳动者的工资。1并且，由于这些问题在企业内部缺乏调解机制，一是导致群体性突发事件增多，二是导致劳动争议出现严重的诉讼化倾向。稍早些时候的一项研究也表明，在20世纪90 年代后期的劳资关系中，突发事件已经急剧增多，且规模也越来越大，具体表现为罢工，并且是职工“抛开工会而自发组织的行为”。其中，问题突出的分别是私营部门和效益不好及改制的公有企业。2目前的情况仍然是这样：非国有部门特别是其中的私营部门是劳资矛盾的突出部位。
这些问题的出现，反映了我国劳资关系调整体制的建设滞后于私营部门和改制企业的高速发展。在我国的劳动市场中，普遍存在的买方（雇主）主导现象缺乏制衡机制的有力约束。劳资关系是市场经济体制的基础性关系，牵一发而动全身，并会对中国的经济增长、社会发展和市场经济体制走向等问题发生重要的影响。例如，当前在分配失序、 农民工和外来工问题、劳资纠纷、不公平竞争（包括“反倾销”）、内需不足、三产发展滞后和市场经济体制走向偏斜等问题的深处，都可以看到失衡的劳资关系在发挥着某种基础性的催化作用。但是，在国家层面的有关政府和非政府组织中，都有一种反映，即现在缺乏在宏观上对劳资矛盾和解决方式的全面分析。
在这种背景下，为了了解劳资矛盾的具体情况和探索完善劳资关系调整机制的途径，2003年末课题组在浙江省的政府部门、非政府组织和企业进行了典型调查。同时，课题组在国家层面的政府和非政府组织进行了相关调查。
浙江省私营部门的发展在全国具有较大的影响力。一家全国性媒体称浙江是“中国民营经济的标杆”，温州又被称为浙江省的“先驱和典型”，是“朝圣取经的”地方。3浙江的私营资本也在冲向全国。同时，浙江也是公有经济布局调整的先锋省。2002年底，全省96.7％的国有和城镇集体企业已经完成改制任务；88.9％的国有和城镇集体企业职工已经实现劳动关系转换，涉及企业1.52万家，涉及职工181.4万人。1因此，了解、分析浙江省的劳资关系状况和调整机制的发育情况是有典型意义的。
报告的基本结论是，为了实现可持续和公平的经济增长，在社会主义市场经济体制中，政府应该在劳动市场中加强调节作用，针对垄断因素，采取反买方（雇主）主导的政策立场，制裁买方（雇主）违反劳动法律法规、侵犯劳动者合法权益的行为。政府需要加快劳动法律法规体系的建设和增强劳动执法力量，充分培育和发挥非政府组织（工会和雇主组织）的作用，积极建立有效的劳资关系调整体制。
报告分为六个部分：“GDP”和就业的增长格局；增长背后的劳资矛盾；劳资关系各方的目标和行为；劳资关系调整机制；国际比较和评论；建议和宏观展望。
一、“GDP”和就业的增长格局
1979－2003年，浙江省的地区生产总值（原称为GDP）年平均增长约13％，从业人员年平均增长约2％。人均地区生产总值已经从1978年的331元上升到2003年19730元。浙江省的这些增长指标在全国都处于比较领先的地位。
浙江省是私营部门比较发达的地区，私营部门在当地的经济增长中发挥了重要的作用。2003年，浙江省的地区生产总值构成中，个体私营经济占的比重为52.1％，比上年上升7.1个百分点。全部非公有制经济（含外商投资企业）的增加值占地区生产总值的比重为59.5％，比上年上升6.5个百分点。2
2003年，据浙江省工商局的初步统计，浙江省私营部门的就业总人数是782.3万。其中私营企业的就业人数是484万。这两项指标可能和上年一样，仍然居全国第一。当年个体经济的就业人数是298.3万。私营部门的就业人员占全省就业人员总数的26.8％。在城镇新增就业人员中，2002年流向私营部门的比重达到61.9％。
浙江省私营部门的从业人员主要集中在农村。2003年，在私营企业中占主导地位的制造业企业中，有63.4％的企业汇集在农村。
2002年，浙江省非公有制经济税收收入达575.75亿元，占全部税收收入的45.3 ％；直接出口额达129.4亿美元，占全省出口总额的44％；投资完成额达1422.5亿元，占全社会投资完成额的41.7％（比全社会投资年均增长速度高出10.2个百分点）。1浙江省外资企业很少，2002年在地区生产总值中的比重是7.7％。所以，对这些增长指标做出最主要贡献的是当地的私营企业和个体工商户。
今后，促进私营部门快速增长的政策因素和经济因素是非常确定的。这意味着私营部门在浙江省的经济－社会地位还会有明显的提升。这与私营部门在全国的发展趋势是一致的。并且，20多年的历史也表明，浙江省的今天，可能就是一些地方的明天。
二、增长背后的劳资矛盾
私营部门在促进经济增长的同时，其内部存在矛盾的劳资关系也在发展。1995年我国实行的《劳动法》，是按国家意志调整和规范劳资关系、保护劳动权的一种体现。其中关于劳动合同、工资、劳动时间、工作安全条件、社会保障等条款的落实情况，能够用来衡量一个地区的劳资关系状况。课题组认为，按照这些标准来衡量浙江省私营部门的劳资关系状况，可以说劳资矛盾的发展水平已经到了不容忽视程度。同时，按照西方微观经济学的垄断理论来看，浙江省私营部门中的许多雇工，面对劳动合同、工资、劳动时间、工作安全条件、社会保障等方面的权益，真是“公司给你什么便是什么”。2这种体现着由雇主单方支配工资和劳动条件的“垄断因素”的劳资关系，反映了劳动市场由买方（雇主）主导的特征。
需要提到的一个背景因素是：2001年以来，浙江省已经不断加大执行《劳动法》的力度，并取得了明显的成效。但是，2003年下半年，有关机构在对各类企业执行《劳动法》情况的调查中，仍然发现私营个体企业中存在的问题最为突出。换个说法，就是私营部门中的劳资矛盾仍然突出，劳动市场中的买方主导现象严重。其主要问题有：
―― 劳动合同。在浙江省11个市的各类企业劳动合同签订率的比较中，都是私营企业的劳动合同签订率最低；合同的质量问题突出。据2003年8月的资料，浙江全省的企业劳动合同签订率为66％，而非公有企业的劳动合同签订率平均在40％左右，1有的市不到30％，个别市县还不到5％。温州市是38.75％。即使这样，一些企业还只与管理、技术人员签订合同，不与一线工人签订合同。由于合同签订率是根据列入劳动部门监管范围的企业为基数的，所以，由于相当一部分非公企业没有列入监管的基数，实际签订率还要低一些。
另外，私营部门的劳动合同质量不高。各地普遍存在合同条款有不平等内容的现象；一些企业还制定了“生死协议”和歧视妇女等违法条款。
劳动合同是劳资关系调整体系中的一个重要因素。低下的签订率和质量问题显示出，当地的劳资关系调整体系存在明显的要素缺失。
――工资水平和支付。浙江省1994年执行最低工资制度。在2003年8月政府决定调整以前，全省最低工资标准是440元/月，明显低于公认的计算标准。全省不少非公有制企业，往往以最低工资标准为参考来确定职工的劳动报酬，尽量压低劳动者的工资水平。2私营个体企业拖欠、克扣、压低职工工资的现象在各市都普遍存在，在一些地区问题还比较严重。这个问题为时多年，涉及数额巨大。一些企业变相将工人工资压到法定的最低工资标准之下。激化了劳资矛盾。例如，一份调查报告显示，“温州市大部分企业实行计件工资制，业主在制定劳动定额和单价标准时，一般不考虑法定工作时间的最低工资标准，不按规定支付加班工资，甚至压低计件单价。一些眼镜、打火机生产企业，员工工资仅500－600元，扣除应付未付的加班工资，实际工资低于最低工资标准。”这个问题在浙江的私营部门十分普遍，很少有企业按规定支付加班工资。在这种工资制度下，经济增长和社会的两级分化成了一枚银币的两面。工业发展对三产的拉动作用不明显，城市化中出现“东莞现象”。
据有关机构的粗略统计，2002年全省因工资问题引发的案件特别多，占全部投诉案件的70％，其中70％在建筑行业。拖欠工资的企业80％以上是非公企业和非法用工的包工头。在被监察企业的范围内，受理投诉工资拖欠案件11078起，涉及职工18万人，其中95％是农民工，退回工资1.5亿元。还有大量拖欠事件是没有投诉的。在工资拖欠事件中，群体性拖欠、集体投诉事件量大面广，30人以上的占17.3％，工资额度100万以上的占12.5％。2003年3季度，浙江省有370万外来民工，其中有近60％的人反映工资被拖欠。农民工和外来工成为遭遇严重侵权的主体。1由此引发的社会问题比较多，严重的引起刑事犯罪。
工资水平和支付方式问题是劳资关系中最为敏感的问题，也是衡量劳动市场是否存在买方（雇主）主导的主要标识。在这个问题上，恰如西方微观经济学所指出的，私营部门的“雇主认为，他……完全可以有效地影响工资。”2甚至违反最低工资标准、恶意拖欠都“完全可以”。现在中国已经反了行业垄断、行政垄断，在劳动市场中反雇主主导这种垄断因素，也是一个早就该提上日程的事情了。
――劳动时间和劳动强度。各地普遍存在超时劳动问题，雇主往往以这种手段压低工资，即在超时劳动中只发计件工资，不发加班费，使工人所得少于法定最低工资。有关机构的报告显示，“超时劳动而不发加班工资现象严重”。例如，在私有化最彻底的温州，只有不到企业总数1％的“国有、集体企业执行劳动时间规定比较好。大量中小企业严重超时劳动较为突出，日劳动时间在12小时以上的企业比较普遍，星期天很少休息，这种情况在制革、电器、编织、成衣、皮塑等劳动密集型企业更为严重。从鹿城区随机问卷调查发现，有41％的职工日工作在12小时以上，有52％的职工为8小时至12小时，只有7％的职工为8小时以下。这种情况在全省有一定的代表性。长期超时劳动，过度疲劳，也是造成安全事故的原因之一。”其实，这就是《资本论》中说的，资本家在强迫工人进行“绝对剩余价值生产”。另外，企业延长劳动时间，等于减少了就业机会，加剧了劳动力供过于求的状况，冲击了政府和工会的就业目标。这种现象在全国的私营部门中普遍存在。
――生产场所的安全条件。私营部门的安全生产形势比较严峻。据有关部门的统计，2002年在全省的工矿企业事故中，非公有企业的事故比例最高。全省的事故、死亡、重伤、直接经济损失中，非公有制企业分别占总数的89.3％、89.7％、90％和90.7％。1其中，外来务工人员成为受到事故伤害的主体，占死亡人员总数的82.7％；在一次死亡3人以上的事故中，占90％多。在温州市，“民营企业”的事故和死亡人数分别占全市的70％左右。 特别是“民营小企业”安全生产问题严重，火灾、爆炸、肢体外伤事故比较突出。
与此同时，由于工伤赔付难，事故受害者的生活非常困难。其后果是今天打工受难，明天返回老家再务农也难了。
――社会保障。据浙江省统计局2002年的报告，与公有制企业比较，私营企业加入社会保障的情况最差。 “到2001年底，全省城镇私营企业从业人员和个体从业人员已达到236万人，占城镇从业人员的比例为3.8％。但是，私营企业从业人员的权益得不到保障是较为普遍的现象，各项社会保障的参保率均低于国有企业和集体企业的从业人员。据抽样调查，全省城镇职工基本养老保险的参保率，国有企业为93.1％，集体企业为88.9％，私营企业仅为53.7％；失业保险的参保率，国有企业为72.0％，集体企业为58.7％，私营企业仅为24.1％；医疗保险的参保率，国有企业为79.9％，集体企业为60.9％，私营企业仅为37.0％。社会保障差使居民不愿到私营企业就业，完善私营企业从业人员的社会保障，既是依法保护劳动者权益的基本要求，也对提高私营企业就业的吸引力，扩大城镇就业有重要意义。”1有资料反映，在温州市，“社会保障问题……民营企业尤为严重。……温州市参加养老保险的仅占企业总数的50％，且大多数民营企业参保人员停留在企业管理人员、股东等层面上，而一线的职工基本没有参保”。
2003年3季度，全省个私企业和其他民营企业的社会保险参保率仅40％。
这等于说，在私营部门工作的大多数人，一旦失去工作，就会成为游离于社会安全网之外的边缘群体。在经济不景气的时期，这个庞大的社会群体将如何自处？另外，2003年的“圈地运动”使浙江省和全国的失地农民快速增加。农民失去土地，可以进工厂打工，再失去工厂的工作，又没有社会保障或只享有低水平的社会保障，他们成了什么？
――童工。有关部门的材料显示，虽然2001年以来童工现象已经明显地减少，但现在私营部门非法使用童工、违法超时加班加点等问题仍十分突出。使用童工，也是加剧劳动力供求矛盾的行为。2
以上雇工合法权益被侵犯的后果（包括 “负外部效应”）是：
激化了劳资矛盾，有的酿成恶性案件，影响了企业的生产经营和社会稳定。个别地方往往引发民工大规模上访，严重地影响了社会稳定，影响了当地乃至浙江的形象。另外，也损害了商业和就业环境。在温州不少企业发现外商已经不与违反《劳动法》的企业做生意。国外对温州一些行业提出“反倾销”。2004年3月29日，《新华每日电讯》报道，春节后相当长的时间中，浙江一些私企遭遇了了泉州式的“招工荒”。这些现象的发生和发展，将影响在浙江省制造业和出口行业中占据重要地位的个体私营企业的发展，迫使其改善劳工状况。
综上所述，我们看到浙江省私营部门的发展，已经面临着发自内部的动荡的劳资关系的挑战，这种挑战在“温州模式”中表现得更为突出。
另外，以上情况表明当地的劳动市场具有买方（雇主）主导的性质。其特点是，雇主利用交易中的买方主导地位，行使价格支配能力，通过压低卖方（劳动者）的价格和降低劳动条件，取得超额利润。1并且，雇主对这种市场支配力量的运用往往与其违法违规的行为相联系。在这种交易关系中，收入分配矛盾尖锐。雇员，特别是农民工和外来工成为被严重侵权的主要社会群体。雇主利用低下的劳工成本与遵守劳动规则的其他企业展开不公平竞争，在国内是赢了一时，受害企业没辙，在国际上却召来了“反倾销”。与此同时，持续、频繁发生的侵权现象表明，企业工会在依法维护雇员利益上的作用不明显；政府干预的力度不足，也缺乏有效的方法。这意味着极为不公平的劳资交易关系还会不断地被再生产出来。在这种情况下，如果还泛泛而谈“劳资双方都在追求利益最大化”，那是非常片面的。2
这不是“好市场”。美国的《国家劳资关系法》（1947年修订）认为，劳资关系紧张，缺乏有组织的调整机制，会“导致罢工和其它方式的产业争议或骚动，其目的或必然的后果是以下列方式干扰或阻挠商业：（ａ）妨碍商业机构的效率、安全或活动；（ｂ）在商业流通渠道发生阻碍；（ｃ）对商业渠道中的原料、制成品或半成品的循环流通，或对商业中此类原料或商品的价格，造成重大影响、抑制或控制；（ｄ）造成就业和工资的下降，其严重程度足以妨碍或破坏商业渠道中的商品出入市场。”1看来，在标榜信奉自由主义的美国的法制思路中，劳资关系中雇主单赢的局面也是一种破坏性的选择。市场并不是越自由越好。
三、 劳资关系各方主体的目标和行为
在以买方（雇主）主导为特征的市场结构中，需要非市场因素发挥制衡作用。从理论上讲，参与这种制衡的行为主体是：以社会公共利益为目标的政府、以雇员利益为目标的工会和以雇主利益为目标的雇主组织。制衡的行为是政府干预，雇员的自发斗争和有组织的集体谈判、罢工等活动，以及雇主和雇主组织在面临反抗压力和在集体谈判时的反应。雇主也可以用“关闭工厂”、异地投资的方式对政府和工会的要求进行逆向调节。
目前，浙江省私营部门劳资关系各方的主要特点是：由于各种主、客观原因，致使政府、企业工会的目标有偏差、扭曲或弱化，作为不足；雇主阶层强大且目标、行为确定，但是雇主组织的发育水平低，目标多元化，行为能力不足。这种状况延缓了当地劳资关系调整体制的建设，客观上维护了劳动市场中的买方（雇主）主导权。
（一）政府。治理劳资关系首先要“治吏”。解决政府目标、行为的二元结构偏差：端正目标，强化理性干预机制。这里的二元结构偏差，是指在各级政府内部思想不统一，单纯追求经济增长目标的动机、行为压低或压倒了协调劳资关系的公共管理目标和作为；政府的目标和行为出现二元结构，并向自身利益和雇主集团利益倾斜。随着政府行政级别的下降，这种偏差有加强的现象。
这种偏差是有利益背景的。按照公共选择的理论分析，如果平衡劳资关系的公共管理目标不能取得预期的效果，那么，除了保护劳动者权益缺乏方法和动机不足之外，政府必然存在管理不力的其他利益上的原因。这些原因是一定利益集团对管理现状的需求与政府管理供给之间的结合，以便实现各种利益的再分配。例如，在这种偏差的政策环境中，由于政府满足了雇主主导劳动市场的需求，私营企业主既实现了利润最大化目标，得到了超额的经济利益（如“绝对剩余价值”），又促进了“GDP”、就业、进出口、税收等宏观经济指标的增长；政府则因为这些指标的增长通过了政绩考核，取得到了政治利益，大家相得益彰。由于这种互相依赖的利益机制的驱动，增加了拉动政府偏离公共管理目标的力量，增加了政府在劳资关系管理方面不作为或作为不力的现象。结果，雇工成为被牺牲的一方。
文献表明，在省级领导层面发生过这种目标、行为的二元化偏差现象。2000年11月“全国新建企业工会组建工作会议”在浙江省宁波市召开。中共中央政治局常委、书记处书记、全国总工会主席尉健行在会议的讲话中，针对非公企业劳资矛盾突出的问题，尖锐地批评了一些领导干部只要吸引投资，看不到调整劳动关系重要性的错误倾向。会议中，中共浙江省委在《大力推进非公有制企业工会建设》的报告中回顾说， 1998年有的党员领导干部有“担心建立工会挫伤业主的积极性，影响企业发展”的“模糊认识”，行为不力。当时需要“首先统一省委常委会一班人的思想认识”。1
另外，2003年有关机构的调查表明，在省内11个市级政府层面和再下级的政府层面也存在这种问题。调查发现，11个市的政府领导的思想都在二元化的矛盾中，有调节的思想，也有担心加大贯彻《劳动法》的力度，会影响当地经济发展的思想，担心资本用脚投票――溜了。这些政府内部思想不统一，反映了他们的目标和行为是二元化的。那些劳资矛盾突出的地方，就是靠牺牲雇工利益来实现经济增长的目标和行为占了上风。看来，治理劳资关系首先还在“治吏”。
总结这些年来的情况，政府行为偏差的主要表现是：
其一，调整劳动关系的法律法规供给在长时间中存在着制度性短缺。从国家级到省级，调整劳资关系的法律法规体系建设起步晚，现存体系不健全，过时的法律条款仍然在执行。例如，1995年1月才开始实行《劳动法》。这时候私营部门的发展已经有17年，当年底私营部门的就业人员已经达到5569.5万人。另外，现在劳动争议处理和劳动执法监察仍然缺乏完备的法规依据。劳动争议存在严重的诉讼化倾向。劳动仲裁没有摆脱行政权的干预，仲裁程序难以满足合法、公正、及时处理劳动争议的要求。《工伤保险条例》2004年1月才出台。《工资法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动争议处理法》等还没有颁布。工会和雇主组织也因为一些行为的法规依据不足，在协调劳资关系方面的作为受到限制。1当然，法律法规短缺的原因比较多一些。长期以来，习惯于处理公有企业劳动关系的政府一时还难以适应劳动关系日趋复杂的局面，也是一个重要原因。
当然，近几年浙江省在地方性法规建设上进展比较快。例如，在省政府的领导下，浙江省劳动和社会保障厅针对实际情况出台了许多政策、规定。其中，关于工资的管理办法在全国是第一份，关于集体合同和劳动合同的规定也突破了过时的规定，肯定了区域性/行业性集体谈判。2003年8月，省政府提高了最低工资标准。
但是，与国家层面的劳动法律法规体系不完备相对应，浙江省的地方法律法规体系也存在同样的问题。例如，地方劳动部门制定的《办法》缺乏法律的效力。劳动争议和劳动执法的处理机制不完善，地方也没有办法彻底解决。
其二，劳动执法监察力量的供给严重短缺。各级劳动部门的工作人员严重萎缩，捉襟见肘。这反映了政府对劳动执法力量的投入明显不足。（这个问题在全国有普遍性。）由于法律法规欠缺和执法力量不强，在省内没有形成能够有效平衡劳资关系的法制氛围。
浙江省劳动监察机构力量弱的问题突出。在这个意义上讲，劳动执法的权威也没有树立起来。现在全省实际编制545人。国际上一般是按5000－10000职工配备一个劳动监察员。按一万职工配备一个劳动监察员计算，浙江省现在的专职人数就应该翻一番。现在省内的14个地方（县、市、区）没有成立专门的劳动执法机构；14个机构只有2个人；10个县的劳动执法部门是自收自支的事业单位，3个地方是差额拨款单位。金华市就一个人，县里还没有。在这样一种条件下，浙江省的劳动执法机构面对举报、投诉每年20－30％的增长率 ，感到很难适应。劳动仲裁方面也存在类似情况，资金、人员短缺的问题非常突出。
现在省政府要求加强乡镇一级的劳动执法。乡镇是个体私营企业比较集中、劳资矛盾比较突出的部位。但是，有的乡镇还没有专人来管理劳动方面的问题。并且，由于乡镇一级是“吃饭财政”，有的乡镇“吃饭”还不行，他们缺乏加强劳动管理的财力和动机。现在，税收、公安部门都下到了乡镇，但是劳动执法监察部门没有下去，这导致劳动执法监察系统在城乡之间的分割局面，乡镇存在劳资关系的信息盲区和执法盲区。要引导集中在乡镇的私营部门健康发展，要保护大量农民工和外来工的合法权益，建立统一覆盖城乡的劳动监管网络，是一个必须解决的重大的问题。
法律法规欠缺和劳动执法力量严重不足，有什么理由比这两个因素相加更能够说明政府的目标、行为不存在偏差吗？法律法规和执法力量是政府匡正雇主违法违规行为的硬手段。硬手段不硬，或者，硬的范围很有限，软手段如所谓的各种谈判、合同就更不管用了。这种情况的长期存在既不利于平衡劳资关系，也不利于劳资关系调整体制的建设。政府要加快纠正。
其三，地方政府在保护劳动权方面作为不足的现象比较普遍。有的政府不支持劳动监管部门和工会的工作，当地的劳资关系协调机制建设进展缓慢。个别地方对上说假话。1有的地方还发生了由于政府的“负干预”，使劳动监察人员和地方工会工作人员进不了私营企业的怪事。
其四，省政府对这些下级政府的目标、行为偏差缺乏有效的制约。“治吏”不严或缺乏有效的“治吏”办法，加上法律法规、执法力量供给不足和下级政府的目标偏差问题，进一步削弱了省政府在全省范围中调整劳资关系的作为。
正是由于政府的目标和行为存在二元结构偏差，所以，一方面我们看到政府确实在执行《劳动法》和建立协调劳资关系的各项制度，在作为；另外一方面又看到政府的作为力度有欠缺，在一些地方还存在政府作为的盲区，以至私营部门中存在大量违反《劳动法》，损害劳动者权益的现象。
在这种充满矛盾的政策环境中，浙江省出现经济高速增长与劳资矛盾高速发展的共生现象是不可避免的。一项研究显示，1 1978－1998年浙江省的地区生产总值年均增长13.5％，比全国平均增幅高3.8个百分点，从1978年的全国排序第12位上升到第4位。1999年浙江省的人均地区生产总值仅次于北京、天津、上海，居各省、自治区之首。同时，在这种增长业绩的背后劳资问题已经突出。2000年，一个研究机构通过对浙江省12个市、县私营部门1200份问卷的处理，在分析报告中提出，浙江省个私企业劳资关系中存在的各种严重问题需要重视。报告在分析问题的各种成因时，明确提出了“行政不作为或作为不力”的问题，涉及了政府目标和行为方面的缺陷。
这之后经济高速增长和劳资矛盾的发展仍然并行不悖。高速增长和“GDP”业绩平台上社会发展不协调的缺陷越来越明显。21978－2003年，浙江省地区生产总值的年平均增长率是13％左右。3据有关机构的统计，1998－2002年期间，在浙江经济保持高速增长的同时，劳动争议案件也以远远高于“GDP”增长的速度在发展，年均保持了30％的增长率。个别年份达到40％。近两年由于基数增大和非典对经济的影响，劳动争议案件的增幅才略有下降。
1998－2003年的6年中，浙江省各级劳动仲裁委员会立案的劳动争议案件47651起，其中非公企业36838起，占总件数的77.31％。1999年浙江省在乡镇建立劳动关系调解制度。1999－2003年，乡镇一级劳动调解委员会处理的劳动争议案件57665起，实际上都是非公企业中发生的案件。乡镇处理的案件和县及以上单位立案的劳动争议案件相加共计105316起，其中非公企业94503起，占总件数的89.73％。
另外，1998－2002年期间，各级仲裁委员会仲裁的35388起劳动争议案件中，涉及的申诉标的9.7424亿元，经仲裁调解的6.3262亿元。非公企业集中的乡镇一级无统计。有关专家估计，或者数量差不多，或者数量更大。劳动争议问题主要集中在企业主拖欠工人工资、不履行工伤赔付方面。
理论上存在这种可能性，即在法律法规体系和工会、雇主组织发育都不完备的市场中，面对日益发展的劳资矛盾，政府应该发挥传统的行政优势，先形成政府主导型的劳资关系调整模式，再逐步向以非政府组织调整劳资关系为主，政府实行适当监管和裁判的模式过渡。
为了实现这种可能性，需要省政府全面加强对劳资关系的理性干预力度；改善各级政府和负责干部的考核指标体系，加强社会监督，端正下级政府的目标和行为；用地方法律法规弥补中央法律法规的不足，并积极推动中央法律法规的修改；增加对劳动监管部门的投入，建立覆盖城乡的一体化劳动监管网络；加快建立劳资关系三方协商机制的步伐，促进非政府组织的发育和作为力度。
（二）私营部门的工会和雇员。解决工会组建快和企业工会缺乏独立性1的矛盾：质量建会，内外兼修，完善环境。
工会的主体身份在法律上是明确的。2003年下半年全国总工会14次代表大会还根据2001年修改的《工会法》第六条，修改了工会章程，确定“维护职工合法权益是工会的基本职能”。工会基本职能的新定位，在总体上强化了工会为职工维权的目标。但是，在2001－2003年期间才发生的这种转变，也意味着工会在适应私营部门劳资关系的调整中也是刚刚入场不几年的“新手”，面临着不少现实问题的尖锐挑战。
浙江省工会的组织结构比较完整，有产业工会、地方工会和企业工会。产业工会中有“私营企业工会”。但是，目前它和工会的组织部是“一套人马，两块牌子”，相关的具体工作仍然由工会的各职能部门完成。如劳资双方集体谈判由法律部负责，等等。这种情况反映了在我国的工会体制中，公营部门和私营部门的劳资关系处理机制是一体化的。这种现象与和欧洲市场经济国家二者是分开的情况不同。这可能和目前中国社会分化水平低、各利益集团的代表性组织发育水平低有关系。省工会的财力比较充实。
根据全国总工会和浙江省工会的资料显示，浙江省私营部门的工会组建在全国都是比较早和比较先进的。1984年浙江省温州市的平阳毛纺厂已经建立了全国第一个私营企业工会。2000年12月28日，浙江省公布并实施了《浙江省私营企业工会条例》。这一年浙江省私营企业工会的数量进入全面发展阶段。按照省工会的统计口径， 2002年全省私营企业13万家，大部分都建立了工会。其中，25人以上的企业31993户，独立建工会的29799户。私营企业职工的入会率达到了87％。规模以上的私营企业没有建立工会的已经很少。2003年6月，浙江省私营企业已建基层工会16187个，工会会员数为1122357人。浙江省1384个乡镇，1255个已经建立工会，并设有专职干部；228个街道也建立了工会，专职干部有207个。1
课题组在访谈中发现，目前浙江省工会、政府部门都以各自的方式传达了一个信息：一方面，私营部门的工会组建率和会员率比较高，是有利于依法调整劳资关系。一些私营企业工会确实比较好的发挥了“维护职工权益，实现企业发展”的作用，得到了雇主的重视、支持和外商的承认。 “工会主席直选”也有成绩可言。另外一方面，在这些数字和一些先进典型材料的后面，许多私营企业工会的独立性、效率和凝聚力是存在明显问题的。现在需要抓工会的“规范化建设”。换个说法，就是许多私营企业工会的目标和行为是扭曲的，没有或者没有充分发挥维护职工合法权益的作用。
其主要表现是：工会的组建率快步上升和劳资矛盾的快速发展并行不悖；企业中劳动争议的诉讼化倾向严重。这种情况反映出许多私营企业工会没有能力按照《劳动法》、《工会法》维护职工权益。因为，在《工会法》中明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”。但是，私营部门中越来越多的侵权行为和劳动争议的严重诉讼化倾向表明，这些企业工会的维权作用十分微弱，体现不了《工会法》和工会章程规定的工会目标和作为。
1996－1997年，一些学者对广东、浙江、湖北、辽宁四省8个城市调查后，就有这样的结论。12000年浙江省劳科院的一份报告也显示，已建工会企业的职工中，回答“有事找工会能解决问题”的只占5％；回答“你的工资拿不到怎么办？”时，表示“让工会帮我们去讨”的只占12.7％，明显低于找劳动部门、老板的44.44％和33.33％的比重。这份报告并同其他研究浙江私营部门工会职能的报告一样，指出这个部门的企业工会“存在独立性差，……有的……成为企业行政的代言人”的现象。2在这之后，私营部门在劳资关系上不断发生的种种严重问题，也直接反映了省内私营企业工会在依据《劳动法》为职工维权方面的独立性、效率相当不理想，行为不力。
这个问题在全国有普遍性。2003年出版的《中国私营经济年鉴》中，一份全国范围内进行的问卷调查分析报告通过表2－10也从特定层面验证了这个判断：已建工会和未建工会的企业的工人待遇差别并不明显。3而在奉行“自由主义”的美国，“经济学家的结论是会员劳工的工资比非会员劳工的工资平均高出10％－15％”。4在2003年全国总工会14大上，一位代表就说，许多私营企业的工会都是听老板的，是形式主义！1
由于私营企业中工会的地位低，实际作用弱，企业内部没有制衡机制，政府的劳动执法监察行为也缺乏相应的微观基础。政府部门在工作中发现，一些企业中工会是由业主、二业主等操作；那些当了“工会主席”的外来工，连自己的权益都维护不了。这类企业工会被人们称为“豆腐工会”。小企业联合工会制度还不完善，其运作效率问题也没有得到很好的解决。大量农民工和转制企业的职工缺乏维权意识。私营企业内部缺乏制衡力量，这给政府的劳动执法带来了重重困难。政府部门的一种说法是，企业工会缺乏独立性，自己（政府）一家忙，“再管也管不了”。
这些情况比较典型地反映了私营企业工会在维权上的乏力。省总工会的干部也反映，私营企业的劳动争议在企业内部解决的不多，往往进入仲裁。在工会体制内，目前劳动争议主要依靠区域工会组织解决，如乡镇工会，这个比例在上升。浙江省私营部门中的企业工会作用之低，由此可见一班。
在这种情况下，私营企业内部工会的维权行动、劳资双方进行的“集体谈判”效果如何，是令人怀疑的。山西省的政府为了解决私营企业工会听命于老板的问题，纠正企业工会的动机和行为，干脆让“国家行政干部”兼任私营企业工会的负责人。浙江省也有一些工会干部提出这种建议，由乡镇工会向私营企业派遣工会主席，但是由于工资支付和其他制度问题，没有实行。
这些现象表明，在企业级别，特别是在大量小企业中、大量分布在乡镇的企业中，工会的目标、行为是存在比较严重的问题的。
由此看来，工会作为一个整体，内部也存在目标、行为的二元化结构偏差现象。企业外工会的目标比较清晰，不容易受到雇主的影响。但是，政府能够影响其作为。政府的目标、行为不端，地区和行业工会就缺乏力量。企业内的很多工会则既受到政府行为的影响，更受到雇主力量的影响，以至失去正确的目标，行动上相当软弱和无能。这些问题表明，仅仅依靠尽可能多的建立企业工会还是不能解决劳工的维权问题。
形成这些问题的原因是多方面的。
1、企业雇主的买方主导权干预了工会的组建和运行，造成企业工会的目标和行为扭曲。其主要表现之一是，私营企业中雇主安排工会主席，导致一些工会是雇主、雇主亲戚、部门主管、股东任工会主席。其二，本地或外来工担任企业工会主席的，往往自身的合法权益都维护不了，维护职工权益更难。在这种情况下，在相当一部分私营企业中，工会或者丧失目标，或者目标被扭曲，或者目标模糊化、弱化，工会流于形式。
2、政府的目标和行为偏差，导致工会的目标淡化和行为弱化。例如，一些地方政府重经济指标的增长，轻视维护工人权益，轻视工会和劳动执法工作。有这样的案例，有的雇主给县长或别的什么领导一个电话，就可以让地区工会和劳动执法部门的干部进不了厂门，法院也不能依法行事。这些政府行为，使得企业工会和地区工会都难有大的作为，甚至无所作为。
3、工会和雇主对政府的制约力量严重失衡，导致工会的目标淡化和行为弱化。工会没有罢工的法律条款支持，雇主却可以用关闭企业、迁移企业和异地投资来要挟政府、工会和工人。工人个人直接在人大、政协代表中的活动能量，在社会上动员资源维护权利的能量远远不如雇主。工会也没有制度性的手段来制约政府。
4、工会工作制度和法律法规方面存在的问题，导致工会的目标淡化和行为弱化。上面提到的法律没有允许工人罢工的条款就是一例。法学界对此已经有批评性的建议。1再如，省内的村级联合工会制度还不成熟，基本上是一个村一个工会，覆盖了上百家、几百家小企业。在很多地方，这种工会实际上难以发挥作用。2
再如，在一个分散化、小型化的经济结构中，在数百万外来工流动性大的情况下，按照企业内“集体谈判”和企业内工会维权的思路来安排工会工作，相应的法律法规还因循守旧，这本身就是弱化工会的工作。当然，浙江省政府和工会在这方面已经有了一些突破，在小范围内开展了区域性/行业性的集体谈判、强化上级工会对下级工会的帮助，如乡镇工会对企业工会的援助和干预。有的基层工会也成功地组织过罢工。
5、劳动力的供大于求，特别是农民工的“无差异的大量供给”状况，削弱了工人、工会与雇主“讨价还价”的地位，工会和工人被迫降低维权目标和降低待遇要求。但是，与之相反的、抵制性的力量也存在，如出口企业遇到外商要求劳动状况和贸易条件挂钩，劳动力向待遇好一些的地方流动迫使雇主改善劳工待遇，企业生产要求稳定具有技能的职工，工会的力量比较强大，等等。
6、大量来自本地和外地的农民工，缺乏产业工人的经历和觉悟，缺乏维护自身合法权益的意识，不少工会干部缺乏专业培训，也是导致企业工会目标淡化和行为弱化的重要因素。私营部门企业工会的薄弱,一方面反映了雇主力量的强大，另一方面，也反映了大量来自农民的雇工还是一个刚刚进入到工业环境中来接受新的群体意识的人群。这是一群类似工业革命初期工人阶级的群体。他们还没有从一个自为的阶级转变为自在的阶级，很少接受到现代劳工维权等进步思想。而私营部门的发展，恰恰是最大量地吸收了这些缺乏产业工人传统和觉悟的农民工。
例如，大量刚刚进入私营企业的农民工（包括外来工），不了解工会的好处，缺乏通过工会组织维护自身合法权益的意识 。这种现象在县及乡镇更是广泛的存在。在这些地方，这一类雇工的维权意识和能力比较弱，组织意识淡薄，流动性大，工会也软弱。政府部门和省工会的同志都反映，私营企业的劳动者，特别是外来工，对合同、权力不在乎，他们最主要的是要工资支付，其次才是合同，再次是社会保障。富阳市有的农民工还不愿意为签订劳动合同付费。金华市工会鉴于农民工的组织意识和维权意识薄弱、为了吸引农民工入会，在当地实行工会会员看电影、看病、超市购物可以享受优惠条件的“7个好处”，收到了一定的组织效果。
另外，农民工（包括370万外来工的主要部分）缺乏维权意识的一个更主要的经济原因是，在二元经济结构的框架中，进入私营部门打工的农民工仍然与土地和农耕生活方式保持着密切的联系，这种联系成为了农民工的生存底线和社会保障底线，也成为了他们衡量打工收入的一种最原始的标准，这就限制了他们与雇主的矛盾和冲突的发展水平，限制了他们的维权意识和组织意识的发育。同时，这种联系形成的比较利益机制还成为了劳资矛盾的平衡器。因为，即使打工得到的工资等于或低于最低工资线，他们的打工收入也可以提高个人和家庭的总收入水平，改善总收入的结构，改善家庭的现金流状况，提高收入增长幅度，缓和日趋紧张情况的人地关系造成的收入递减状况，解决家庭富裕劳动力的出路问题。1
以浙江省本地的农民为例。2002年，浙江省农村居民人均纯收入是4940元，城镇人均可支配收入是11716元，后者是前者的2.4倍。1998－2002年，农村人均纯收入的增长率分别是4.7％、5.6％、7.8％、6.9％、8.4％，城镇人均可支配收入的增长率分别是5.3％、8.0％、9.1％、13.3％、13.4％。城镇人均收入的增长率明显的高于农村。进入城镇的私营部门打工，从而加入城镇的分配体制，其增加的利益对农民来讲是显而易见的。
另外，现在浙江省农村居民的人均基本收入中，经营农、林、牧、渔业收入的绝对额一直在下降，2002年比1995年减少了83元，而同期企业劳动所得的绝对额上升了785元。在农村居民的人均基本收入构成中，经营农、林、牧、渔业收入的重要性也一直在下降，2002年比1995年，这些收入的比重下降了16.3个百分点，而企业劳动所得的比重上升了5.8个百分点。2在这种情况下，按2003年8月以前的月最低工资标准440元计算，农民每年能够在私营部门打工收入5280元，这对他本人来说确实是一件值得干的事情。
2003年，浙江省统计局发表的一份分析报告也指出，“2002年与1997年相比，农村居民人均工资性收入由1496元增加到2437元，占全年人均总收入的比重由31.7％上升到39.6％，对农村居民人均总收入增长的贡献份额达65.8％，而农村居民的工资性收入大部分是依靠非公有制经济发展得到的。”3
2002年全国的城市人均可支配收入7703元、农村人均纯收入2476元，均明显低于浙江省的城市和农村人均收入水平。这也成为浙江省吸引外来工的一个优势。
在这些“比较利益”关系中，农民工（包括大部分外来工）认为“打工比务农收入高”，是比较容易接受和忍耐私营企业的低工资和劳动条件的。不过，现在农民收入中务农收入的绝对额和相对比重一直下降的趋势，以及部分农民工在城镇长期居住的趋势，已经提高了他们对打工收入多少的敏感性。这意味着“比较利益”平衡打工者心理的作用在逐步减弱。
更需要注意的一个现象是，随着正常的城镇化进程和非正常化的“圈地运动”的快速发展，浙江和全国的失地农民都在快速增加。一旦失地农民成为一个大型的社会边缘群体，并成为打工者主体，那时“比较利益”的平衡机制将趋于消失。私营企业就会面对一个巨大的赤贫者阶层。现在的这种工资水平和劳动条件，将受到无地、无房、无（或低）社会保障的“三无农民工”的严重挑战，其表现之一，可能就是劳资关系的高度紧张和社会冲突加剧。这种趋势的政策含义是，全国和浙江省，应该加快建立劳资关系调整体制的步伐。时不我待。1
由于历史的原因，城市改制企业中的雇工，2一方面习惯于加入工会，具有组织意识，另一方面却缺乏为自身权益开展活动的传统。但是，他们一旦觉悟起来，还是能够比较快的进行有组织的行动。课题组在调查中了解到，在一些由国有单位改制为经营者绝对控股的私营企业中，雇工和工会的地位下降，存在老板或股东当工会主席的现象。这与原中、东欧转轨国家的改制企业中，职工、工会的地位双双下降的现象高度重合。产生这种现象的历史原因之一，是计划经济体制下国有企业的工会维权职能已经被弱化了，工人自己维权的意识也被淡化了。但是，有案例表明，传统的城市工人在维护自身权益中的自觉性比较高，出现问题启动比较快，组织性强，工会和工会干部也比较强，资讯发达，政府敏感，所以他们也通过罢工、集体上访等有组织的形式进行过成功的维权。但是，近年在杭州市也发生过政府干预司法，维护雇主利益，致使职工败诉的案例。
传统的城市职工是除了工资之外没有土地作后盾的社会群体。失去工作以后，目前的社会保障水平只能让他们维持一个很低的生活标准。这种状况会增加城市职工利用工会来维护权益的自觉性和斗争性。课题组在调查中还看到，杭州市的一些 改制为“私”的企业中，已经被当地政府压低的职工身份置换费一直没有落实。这些企业同时还背着原来的大把债务，落实巨额的职工身份置换费遥遥无期。在这些企业中潜伏着政府、雇主与职工发生冲突的可能性。而企业工会在解决这些问题上是没有任何能力的。这个问题在其他省市也存在，有的地方还更严重。
以上问题及分析表明，要发挥私营企业工会的作用，走“质量强会”之路，已经成为浙江省工会建设中的重点问题。 “严重的问题是教育农民”工和缺乏维权传统的城市职工，提升他们的组织意识和维权意识。同时，端正各级政府的目标和行为，教育雇主遵守劳动法律法规，也是这项系统工程中的必要环节。
另外，解决私营企业工会“独立自主地开展工作”〔工会章程〕问题的难度很高。政府和地区/行业工会可以通过“多管齐下”、“ 内外兼修”的方式来解决企业的雇工维权问题。比如，加强劳动执法，加强区域/行业工会的力量与发展区域性/行业性集体谈判并举，等等。
在马克思的理论中，只有走出单个企业的限制，联合起来的具有独立性的工人组织，才有可能是代表雇员与雇主进行斗争的力量。现代市场经济国家处理劳资关系的理论和经验不仅继承和证明了这一点，而且还表明，只有工会能够独立自主地开展活动，政府调节劳资关系才有现实的基础。否则，政府面对一大堆唯利是图的“硬”企业主，面对一大堆高度分散、小型、软弱或名不副实的工会，以及一大堆没有工会的企业，他该如何做好劳资关系方面的公共服务和监管？！
（三）私营部门的雇主和雇主组织。解决发达的雇主群体和不发达的雇主组织的矛盾：整合存量，创新规则。
总体上看，浙江省私营部门的雇主还处在所有者和经营者合一的发展阶段，利润最大化是他们的目标，一切行动为这个目标服务不含糊。劳动市场上的买方主导给他们带来了超额利润。2003年，按投资人计算，浙江省私营企业的雇主约为69.7万人，个体雇主约为158.5万，共计228.2万人。1
雇主组织的目标，是在社会和劳动领域代表、维护雇主利益，促进企业的自主发展。2003年6月，国际雇主组织接纳中国企业联合会/企业家联合会（以下简称“企联”）为自己的正式成员。中国企联在组织结构上强调覆盖所有的行业和各种经济类型的企业。现在非常注意发展非国有部门的会员企业。中国乡镇企业协会、外商投资企业协会、个体劳动者协会、民营科技实业家协会等6个非公企业集中的团体，都是中国企联的共同发起组建单位。目前，中国企联的会员企业43.6万家，其中，非国有企业会员占51％。各省的个体/私营企业协会也是其地方组织的成员。企联内部设立了雇主工作部，负责有关雇主事务的日常工作。
与工会体制相同，企联有产业和地区性组织。企联雇主工作部既代表私营部门的雇主也代表公营部门的雇主。这与欧洲国家雇主组织只代表私营部门雇主的现象不同。雇主组织和工会组织在结构上的对称性，保障了他们之间在协调劳资关系的行动中可以对接。
但是，目前国家层面的企联只参加相应层面的三方协商会议，与其他两方进行信息交流。在职能设计上，中国企联雇主工作部的工作已经涉及地区中雇主与工会开展集体谈判的事宜，并探索各种谈判形式的可行性。企联的一些地方组织，早已经开始介入当地的区域性/行业性集体谈判。另外，许多省市的企联也参加了劳动执法检查工作。 2003年10月国家劳动关系三方联合发文，对企联参加劳动仲裁委员会提出了明确要求。现在比较大的中心城市已经在开展这项工作。
浙江省企联是既是中国企联的成员，又是当地的雇主组织。目前，省企联的工作人员比较少，财务上自收自支，约有近千名会员。近年来私营部门雇主入会的比重提升比较快，2003年下半年私营部门会员与公营部门会员的比重大约是4：6。省企联的组织网络覆盖了浙江省11个地区。产业覆盖面以工业为主，三产和农业比较少。其内部还没有形成完整的行业组织和地区组织结构，与省工会在劳资关系协调中的对接性比较差。但是，目前在温岭、上虞等地，企联已经将雇主自发成立的行业性组织，整合为县（区）企联的派出机构或分支机构，加快了组织发展。
2001年8月20日浙江省开始实行劳动关系三方协商会议制度，省企联作为雇主代表参加了省级三方委员会，主要在参与立法讨论和政策制定方面进行协调劳资关系的活动。省企联的一位领导说，目前雇主组织在地区一级 “整体工作开展不多”。在这一级别的实质性工作“主要是经贸委在弄”，因为，当地的企联或者由经贸委管理，或者还没有建立组织网络，工作力量薄弱。另据课题组的了解，在县区一级，政府主要是把工商联、外商协会、行业协会加在一起作为雇主方代表。浙江省100多个县市区，有20多个县区已经把企联以外的组织引入了三方机制。其他没有企联的地方，目前是经贸委（或经济贸易局）代表雇主。另外，浙江省三方会议第4次会议已经决定，将发文由省企联代替经贸委正式参加全省劳动仲裁和劳动鉴定工作。
省企联的目标和行为设计很明确，要在劳动领域代表和维护雇主的利益；发挥自己作用的主攻方向之一，就是推动劳资双方区域性/行业性集体谈判制度的发展。目前，省、市级的企联主要是在三方协调会议的层面和政府、工会一起倡导这种谈判制度，还没有作为雇主代表直接进入劳资集体谈判的领域。集中在乡镇地区进行的区域性/行业性集体谈判，主要是由当地政府组织行业协会等代表雇主、代替企联与工会进行谈判。
目前，浙江省企联存在的三个主要问题是：1、省内的区域性/行业性劳资集体谈判主要依靠省企联在地方摸索经验，宏观层面的指导力度不够。2、省内正式的雇主组织大面积缺位，组织网络不健全，在相当部分的县市还没有建立组织。3、由于人力、财力、信息网络和组织网络的薄弱，省企联参与各级劳资关系协调的职能也没有完全到位，参与讨论制定相关法律法规的能力有限。这三个问题在全国具有一定的代表性。
可以说，浙江省雇主组织的建设工作刚刚开始，短期内不会有明显的改善。省企联认为，现在需要加强组织网络建设，提高工作人员素质。加快代表性和工作对象的转轨，大力发展各种所有制、各种行业的会员。
浙江省雇主组织的现状，一方面反映了省内劳资协调机制的结构工程还远远没有完成。雇主在参加三方协调机制和集体谈判方面存在组织缺失。例如，现在进行中的三方会议机制，雇主方面的组织代表呈现出多元化现象，代表主体身份呈现出模糊化现象。县一级和乡镇比较多的是经贸委代表雇主方，1有的地方是行业协会代表雇主方。宁波市是企联和工商联代表雇主组织。而参加区域性/行业性集体谈判的雇主代表则是行业协会等。
另一方面，反映了雇主们缺乏需要特定组织在劳资关系层面代表自己的意识和传统，雇主群体具有低组织化的特点。这个雇主群体的大量成员，多年来习惯于以企业为单位独立行为。这种情况和浙江的“农村工业化”有较大的关系。私营部门集中在乡镇地区。在这个层面的雇主大都是从农民转变过来的新“经济人”，企业规模小，家族企业多，资讯条件差，缺乏现代经营传统，工会不发达，雇工自我维权意识和能力低，且流动性高，劳资谈判无对手，雇主一人说了算，要雇主组织干什么。
在城市的雇主群体中，也存在低组织化的特点。一部分进城的农民出身的雇主，保持了农村雇主分散化的独立行为习惯。另外一部分改制企业的雇主，也存在这种问题。对这后一部分雇主来说，其行为特征可以用“路径依赖”来解释。因为，在计划经济时期，工会不是解决企业中干、群关系的主要力量，不存在 “雇主组织”的概念。另外，改革、开放20多年来，私营部门中的城、乡雇主群体，并没有面临工会维权的强大压力，惯于行使买方（雇主）主导权，在处理劳资关系上都缺乏参加雇主组织的冲动。
在这种背景下来看，一些雇主安排自己人、甚至自任企业的工会负责人，可以说他们是选择了进入工会，而不是自己组织起来的方式来维护、增强自己的利益。这种扭曲的策略实质上是短视的，会对雇主的组织化进程产生负面的阻滞作用，并且会强化、延长雇工的自发斗争过程。
一分为二。事实上也存在着相反的趋势：
一是在雇员维权意识提升，工会运动开始发展，政府干预加强的一些地方，雇主们产生了需要某种组织在劳资关系层面代表自己、维护利益的需求。
二是企业之间的激烈竞争，迫使雇主们产生了组织起来，通过区域性/行业性集体谈判协调工资的需求。例如，为了招收技术工人或稳定一线的工人，为了及时的招收工人，一些雇主制定了比较好的工资待遇，新的价格信号吸引了待遇低的工人离开原雇主，进入这些待遇好一些的企业。这种竞争在一些地方影响了部分劳工条件差的企业的生产。于是，当地政府就组织工会和雇主们进行区域性/行业性集体谈判，运用三方机制和集体谈判的 “组合拳”，调整和提高了当地的基本工资标准，既改善了劳工的待遇，也使企业避免了在劳动市场上的不当竞争。要集体谈判就要有组织。于是，在处理劳资关系上，雇主们有了组织起来的要求。
三是随着私营企业进出口贸易的发展，国际上劳动条件与贸易条件挂钩的机制，促进了出口企业的雇主采用现代意识来处理劳资关系，同意比较规范地发展工会，同时参加雇主组织。
四是部分比较明智的雇主，主动适应社会进步的要求，建立了比较规范工会，并自觉地参加了雇主组织。
目前，这些相反趋势的发展并不强劲。但是，随着工会加强维权工作，企业技术水平的提高，国际化进程加快，雇主中的“明白人”增加，情况是会发生一些变化的。
浙江省的雇主组织不发达。但是，雇主的其他组织的组织率都比较高。例如，省个体/私营经济协会、工商联合会（商会），以及以私营企业主为主体的各种行业协会。但是，课题组在调查中看到，由于其组织结构、性质和章程的限制，他们在协调劳资关系方面难有大的作为。当然，有案例表明，一些行业协会是代表雇主与地方工会进行了集体谈判，并且签订了谈判协议。其他省、市也有同样的案例。
省企联作为雇主组织的正式代表，是否可以在肯定区域性/行业性集体谈判的前提下，结合本地劳资关系协调的具体实践和新鲜经验，与这些“另类”的组织通过某种新的组织整合和规则创新，来比较快的扩大雇主组织的网络、代表性和工作效率呢？省企联在温岭、上虞等地收编当地行业协会的办法，就是健全组织机构的一条捷径。
四、 劳资关系调整机制
劳资关系当事三方的目标和行为存在问题，会影响劳资关系的调整。同时，就劳资关系调整机制本身而言，现在也存在着制度性的缺失。
目前，浙江省的政府、工会、雇主组织构成的三方协调制度正在组建中，总体发育水平比较低；劳资双方集体谈判的制度不完善，缺乏有效率的主导方式；劳动合同、集体合同签订率偏低，且流于形式的现象比较多。同时，劳动法律法规体系欠缺，劳动执法监管力量不足，劳资争议处理机制不完善，――这又反过来弱化了三方协调机制、劳资谈判和合同制度的效力。浙江省的有关部门直率地承认在调整劳资关系方面还没有形成“长效机制”。简言之，浙江省建设劳资关系调整机制的进度滞后于私营部门（和其他非国有经济）的发展水平。据课题组查阅多个省市的有关材料，看到这个问题有一定的普遍性。
另外，浙江省的个体私营企业广泛地分散在县级市、镇和乡村，这也加大了建立劳资关系调整机制的难度，增加了政府和地区/行业工会的干预盲区或干预的脆弱性。
下面把对劳资关系调整机制的描述集中在2个基本方面。
三方协调机制：不完善的对话机制和活跃的“小三方”。2001年8月2日，中国国家协调劳动关系三方会议成立并开会。其处理日常事务的办公室设在劳动和社会保障部的劳动工资司。这个三方机制的基本功能是“提出意见和建议”及三方 “交流”情况，包括涉及劳动关系的一些法规政策也通过三方共同审议、讨论和修改。1简单地说，这主要是涉及劳资关系三方的一个对话机制。
2001年8月20日，浙江省开始建立劳动关系三方协调会议制度。主要任务是研究三方机制建设，通报有关情况，参与讨论制定有关劳动关系方面的法规和政策。目前，浙江省已经召开了4次三方协调会议。
现在，三方协调会议制度已经从省延伸到市、县、区，并在向乡镇、街道、经济开发区延伸。在一些地方，如乡镇地区，三方协调机制的内涵被扩大化了，把劳动争议调解和仲裁、区域性/行业性集体谈判和协议签订，以及协议实施监督也视为三方机制，所谓“小三方”。
目前，有关省级三方对协调会议作用的评价比较低调。其主要原因是，这种机制设立不久，还不完善，存在主体不到位、职能不到位、能力不到位的问题。有的部门还认为，这是一个松散的机构，没有经费，办公室是临时安排的，实际上是一个联席会议，而且主体太多。概括从省级劳资各方了解到的情况如下：
主体不到位涉及三方，而不是一般说的仅是雇主组织不到位。相应的，所谓职能、能力不到位也是涉及三方。
1、在政府方面，如劳动和社会保障部门的机构、人员萎缩，在县和乡镇比较薄弱。并且，处理劳资关系还涉及其他一些政府部门，他们与劳动部门是同级单位，难免和劳动部门出现扯皮的问题。扯皮时，平级之间哪一家部门拥有足够的权威代表政府进行协调？在有的地方，由于政府的目标和行为出现比较严重的偏差，在劳资问题上偏袒资方，导致三方机制难以充分发挥作用。
2、在工会方面，由于一部分工会的目标、行为和代表性的扭曲问题，维权功能微弱，他们又如何在三方机制中履行雇员代表的职能？
3、雇主组织的问题更突出。由于其组织网络有限、职能不到位，目前还没有条件在全省各地代表雇主参与三方机制的运作。
4、三方都要同时代表私营部门和公营部门。但是，由于这两个部门的企业目标、行为不同，处境不同，一个政府部门和2个非政府组织要同时代表这两个部门，在逻辑上存在矛盾。
由于主体性存在一些问题，且主要是对话机制，目前三方协调会议制度在调整劳资关系方面的职能和能力有限。这种会议机制需要有一个逐步完善的过程。但基层的所谓的“小三方”协调机制超越了对话的范围，在处理劳资关系的具体问题方面表现得比较活跃。全国总工会的调查也反映，这在全国各地是一个普遍存在的现象。
集体谈判与合同：制度短缺环境中的矛盾选择。集体谈判在劳资关系调整中具有非常重要的中心位置。劳资关系谈判中的实质性条款都是在这种机制中得到确定的。但是，如果劳资谈判局限在企业内部进行，对工会和工人是不利的。应该发展企业外的集体谈判制度。浙江省的政府部门、省工会和省企联，在这个问题上具有共识。
为了解决这个问题，1999年10月省政府发布的《浙江省集体合同条例》第38条就确定了劳资双方可以签订“区域性、产业性、行业性集体合同”的制度。浙江省和全国其他共13个省、自治区及大连市等一样，通过制定地方性法规开始了在区域/行业进行集体谈判的探索。2001年9月－2002年9月，浙江省签订的区域性合同数达到6191份，覆盖企业46996户，覆盖职工636060个；签订的行业性合同1598份，覆盖企业13662户，覆盖职工1234206个。同期，全国31个省、自治区、直辖市全部实行了行业性集体合同制度；除去西藏自治区外，全部实行了区域性合同制度。在私营部门比较发达、小企业比较多的地方，如福建、广东、河南、河北、辽宁等地，区域性/行业性集体谈判、集体合同发生率也相对较高。12002－2003年，随着三方协调机制在基层的发展，全国各地的区域性/行业性集体谈判发展速度加快。目前，中国没有建立中央、省级行政区、（全）行业的三级集体谈判体系。各地进行的区域性/行业性集体谈判，主要局限在乡镇及相应范围的行业中。2003年在深圳市的装饰行业中，进行过私营雇主和工会的行业集体谈判。
浙江省的区域性/行业性集体谈判，也是在部分乡镇的小范围中实行的，覆盖的企业6万个左右，每个企业的平均规模是30人。由于法律法规不健全、一些政府认识不到位、一些工会比较软弱、雇主组织不到位、专业谈判人员缺乏、劳动监管力量不足等原因，这种谈判的发展受到了限制。 “执行难”的问题，也使许多已经签订的集体协议流于形式。据政府部门和省工会的反映，集体谈判的协议 “落实难”，并且没有《合同法》的保护。全国总工会的资料也反映，集体合同履约率很低的问题在全国具有普遍性。私营企业只有“极少数愿意搞”。2003年5月，劳动和社会保障部的一份报告如此概括了全国的情况：“非国有企业的劳动合同、集体合同签订率偏低，企业劳动合同管理不规范，集体合同内容空乏流于形式”。2
另外，这种合同没有和欧洲一些国家（如法国、德国等）通行的“扩展机制”配套。但是，已经完成的行业合同，可以供别的行业谈判时参考。企业外的集体谈判方式还处在刚刚发育的阶段。
目前，从统计数据看，浙江省私营部门的劳资谈判，还没有将区域性/行业性集体谈判树立为主导性的劳资谈判方式。全国都是这样。同时，企业内劳资集体谈判的发生率也很低，
重要的问题是，在私营部门中，越出单个企业的集体谈判的发生，提供了解决私营企业工会没有独立性或缺乏独立性问题的一条重要出路。因为，只要政府行为端正，地方和行业工会的干部面对雇主是有独立性的。他们还可以凭借组织、社会关系、人才、信息等资源优势，与雇主进行平等的谈判。同时，经验表明，这种谈判方式也有利于促进雇主组织的发展。
另外。如果考虑到国际经验和现实，承认工会、雇主组织不可能有100％的组织率，甚至没有必要有80－90％的组织率，浙江省可以考虑配合区域性/行业性集体谈判的发展，进行区域性/行业性集体谈判协议的扩展试验，即通过行政力量，将一份某区域或某行业完成的集体谈判协议，酌情在情况相近的区域或行业推行。
现在一个紧迫而重要的问题是，根据劳动部1994年颁布的《集体合同规定》第二章第七条等条款的规定，集体谈判仅仅是在企业内部进行的。《劳动法》第三十三、三十五条有同样的规定。2004年修订的《集体合同规定》仍然因循守旧。这些规定妨碍区域性/行业性集体谈判的发展。
同时，也阻滞了工会和雇主组织的发展。因为，没有企业外的集体谈判，工会可能没有办法解开私营企业内工会缺乏独立性问题的死结，也无力解决流动性大的外来工的维权问题。企业的“工会主席直选”，也不能改变劳资关系中雇主单方行动的力量。在国外，正是这种外部化的劳资谈判方式以最低的成本、最快的时间、最简便的方式解开了企业工会在雇主面前软弱的问题。他们不是直接去解决企业工会的软弱问题，因为，这可能是一个很难解开的死结，――在一些大中型企业例外。这些国家是“迂回作战”，一击中标。另外，没有企业外部集体谈判的发展，雇主们会缺乏组织起来动机，发展雇主组织谈何容易。
国际上的先例是，1979年英国保守党执政以后，为了限制工会，降低劳工工资和劳动标准，才开始将工会和集体谈判限制在单个企业的狭窄范围内。这导致了工会和雇主组织的萎缩，以及产业级和国家级集体谈判协议的“消失”。但这只是降低了工人的工资，并没有提高英国经济的竞争力，反而是生产率低下、社会问题层出不穷，1最终是保守党下台。工党上台后又开始改变保守党的做法。2
在企业外部的集体谈判方面，最近浙江省的劳资关系三方做出了有益的探索。据工人日报记者李刚殷的报道，2003年12月，浙江省在台州温岭市召开了新河镇行业集体谈判的经验交流会。新河镇的经验是：在当地没有企联的情况下，由当地行业协会代表雇主；在联合工会和企业工会不力的情况下，由镇行业工会代表工人和企业工会。在当地三方协调委员会的主持下，代表新河镇113家私营企业的行业协会和行业工会签订了关于工资的集体协议书。雇主和雇工对此都表示满意：雇主避免了相互之间争夺取熟练技术工人的恶性竞争，雇工的工资待遇普遍获得了稳定的提升。谈判成功后，当地的政府、工会和行业协会三方共同监督集体协议的实施，当地劳资纠纷的数量大幅度下降。浙江省劳动和社会保障厅、省工会和省企联的负责人到台州温岭市参加了这次会议。他们都认为，这种方式适合在众多的“板块经济”中和小企业集中的地方处理劳资关系，符合维护外来民工合法权益的需要，提倡省内各地学习。北京、深圳等地都有类似的成功案例。
但是，在《劳动法》、《集体合同规定》有关条款仅仅明确了企业内部集体谈判的法律地位，对区域性/行业性集体谈判没有做出明确规定的情况下，矛盾中的浙江能够走多远？课题组认为，根据浙江省和其他省、市的成功经验，为了发展区域性/行业性集体谈判，修改《劳动法》和《集体合同规定》的过时条款，已经被实践提上了日程。国务院有关部门和非政府组织，应该高度重视这个问题，尽快明确区域性/行业性集体谈判的法律地位，避免“英国陷井”。
当然，在国家的层面上，还需要加快出台《工资法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《劳动争议处理法》等。否则，在不完善的法律环境中进行集体谈判，劳动执法部门和工会缺乏完备的法律支持，雇主方面缺乏法律的约束，要建立有效的劳资关系调整体制是困难的。浙江省通过地方立法弥补了现行法律法规的一些缺陷。但是，一些问题还是需要在国家层面去解决的。
五、国际比较和评论
这里通过国际比较来回答3个现实问题：1、在市场经济各国多样化的劳资谈判组合模式中，哪种模式对我们比较有借鉴意义，既有利于工人和雇主，又有利于政府的有效干预？2、在一个高度分散化和小型化的经济结构中，什么样的机制能够以比较低的成本有效地平衡劳资关系？3、一国的劳资关系特点与其市场经济体制的特点是否具有某种对称性？
第一，工会独立、企业外部的分层谈判模式，比较有利于不同利益集团之间的良性互动和政府干预。工会的高组织率不是协调劳资关系的最重要因素。这种模式比较有借鉴性。
在欧洲的主要市场经济国家，私营部门（和公营部门）的工会面对雇主具有独立性是一个事实。各国私营部门工会的组织率高、低不等，低的比高的多。1992年，他们的工会组织率依次如下：比利时52.9%，法国8.8％，德国31.8％，意大利38.8％，荷兰26.4％，西班牙20.5％，瑞典90.5％，英国37.2％。就是在欧洲经济（和工会）“黄金时期”中的1960年，除去工会组织率极高的瑞典以外，这里其他7国工会的组织率也就在20－50％左右。但是，工会的会员率不是决定劳资关系协调水平的唯一因素。例如，虽然法国工会的组织率低于英国，但是，由于法国的劳资调整机制比较好，劳工状况和劳资关系的稳定程度比英国要好。实际上，会员组织率是一个重要因素，但是在工会会员达到一定的组织率之后，工会的工作效率、劳资集体谈判的规则和政府干预（包括比较完善的法律体系）往往更为重要。当然，这里很重要的一个因素，是社会的法制水平和诚信水平比较高。
另外，欧洲的经验也表明，即使工会有独立性，如果在单个企业内部进行工会与雇主的谈判，仅仅由于信息不对称、工会缺乏资金和专业人才等技术性原因，在很多情况下就会使企业工会和工人处于不利的地位。中小企业中的工会更是这样。
因此，进行中央/区域/产业级别的劳资集体谈判，就成为避免这种情况的一种必要的选择。1在20世纪50－70年代初，即欧洲经济的“黄金时代”里，欧洲主要国家中比较通行的是雇主组织与工会或者在国家一级，或者在地区/产业一级，以及在规模比较大的企业中进行“集体谈判”。其中国家一级和地区/产业一级的谈判具有非常重要的作用。这些级别的谈判，将决定劳资关系中的基本规则，如工资标准或浮动范围等等。政府的有关部门以不同的形式参与或干预这种谈判。法律规定了这种三方主体的结构和谈判机制，并且规定了劳资互动的范围，如谈判的范围和程序，再如工人罢工的条件、性质，雇主关闭工厂的条件等等。
由于不同利益主体的组织在法律的框架内独立化了，形成了阶层构筑，那些能够在中央、地方和产业层面从事谈判的工会和雇主组织由于“规模效应”、“积累效应”，比较快的具有了较高的专业化谈判水平，劳资之间谈判要素不对称的状况获得了明显的改善。这不仅使劳资之间的谈判可以更理性、更充分的进行，也使政府干预劳资关系在中央、地方和产业层面有了现成的组织依托。结果是劳资关系的协调效率提高，协调成本降低。
第二，政府对中央或单个产业的集体协议实行“扩展原则”，能够比较现实地处理工会组织率低下、各工会谈判力量发展不均衡的问题。在一个分散化和小型化的经济结构中，这项原则在协调劳资关系方面的作用比较明显。
以法国为例。法国劳资关系的特点之一，就是工会组织率特别的低，1980－1992年期间，工会组织率最高是17.5％，最低才8.8％。一部分原因是大量存在家族类型的中小企业，工业集中程度低，许多雇主对工会扩大任何影响的可能性都采取了坚决的抵制态度，特别在企业内部坚决维护其高度专制和家长管理；另外，工会本身由于种种原因组织结构薄弱、吸收会员的能力低。在这些条件下，法国企业一级的集体谈判很少。但是，在政府的积极干预下，工会与雇主组织谈判形成的集体协议，可以覆盖非组织成员；一份地区性的产业集体协议，可以被扩大到覆盖另外一个地区的同一产业；一份国家级的产业集体协议，可以扩大到另一产业中实施；雇主和工会的中央级组织之间达成的中央级协议，可以覆盖整个私营部门。同时，与企业级的集体谈判比较，雇主和雇员在策略和思想上都更愿意进行产业级集体谈判。在荷兰、比利时等国家，以及经济集中度比较高、大企业比较多的德国，也实行这种“扩展原则”。
这种“扩展原则”的优点，是比中央/地区/产业级别的集体谈判以更低的成本完成协调了劳资关系的过程，维护了劳工和雇主双方的利益。 “扩展原则”特别适合经济分散化、小型化的国家和地区。同时，也适合经济集中度比较高的国家（如德国）。
第三，劳资关系的特点与市场经济体制的特点具有相关性和对称性。英国保守党和其精神导师哈耶克认为，工会权利是导致英国经济衰落的唯一最重要因素。1979年以后保守党政府摧毁了英国完整的劳资关系调整体制。但是，这些并没有改变在20 世纪80－90年代“英国已经成为低成本、低生产率、低技术生产和低服务效益的中心”，“英国的资金则继续向海外发展”，以及在英国低工资、道德低下和低生产率之间形成“恶性循环”的事实。英国的失业问题不比欧洲其他国家少；工资不平等问题日益尖锐，而且比欧洲任何其他地方都尖锐。1999年工党重新执政，又开始比较主动地去推动劳资关系的和谐化。1
相反的，在欧洲其他国家，或者由于存在政府的积极干预，或者由于历史形成的劳资协调机制受到政府和法规体系的认可，劳资关系相对缓和，其市场经济体制就被理论家们称为“社会市场主义”、“国家社会主义”，或者是实现了“合作主义”的市场体制等等。特别是被称为“社会市场主义”的德国，二战以后在实施自由主义经济政策的同时，政府在劳动市场上顺应历史的劳资协调传统，允许国内保持了工会和雇主组织之间的合作习惯，在这方面没有实行“自由放任”的政策，实现了“工业和平”。这样的政策选择，对于德国的经济增长和社会发展产生了良好的作用。
《欧洲劳资关系――传统与转变》从制度演变角度总结了劳资关系的重要性：
“……制度决定了经济的结果，其影响比自然资源、人口增长或是技术水平等因素相加还要大。……调节、控制劳资双方之间关系和劳资双方之间有关收入、管理权谈判的一系列协定、准则和规则是现代社会的中心制度，这就是劳资关系对社会和经济发展研究所具有的重要性。”1
与上述第一点比较，浙江省私营部门企业工会的独立性需要增强（或工人更多地依靠独立性比较强的区域性/行业性工会维权）；雇主组织需要加快成长；区域性/行业性集体谈判的机制需要进一步发展和完善，使其成为浙江省劳资集体谈判的主导方式。
与上述第二点比较，浙江省政府和立法部门可以大胆考虑，在一定范围内进行区域性/行业性集体合同的“扩展”的试验，补充新的劳资谈判规则和政府干预规则。
与上述第三点比较，浙江省实际面临走向什么样的市场体制的重大选择：是走向会促使劳资矛盾日益尖锐化的“自由放任”模式的坏市场，跌入“拉美陷阱”，2还是走向能够实现“工业和平”、体现“社会责任”的好市场？随着私营部门在浙江省和全国的进一步发展，这种挑战将越来越具有尖锐性和广泛性。
六、 建议和宏观展望
目前，浙江省政府针对《劳动法》执行中存在的种种问题，已经将调整全省的劳动关系，特别是调整私营部门的劳资关系放到了非常重要的地位，进一步增强了行政作为的力度。
课题组认为，从建立调整劳资关系“长效机制”的角度出发，政府可以考虑的一个重要问题是，在全面总结发展私营经济经验的基础上，进一步完善建设市场经济体制的目标内涵和方案。
浙江省建设市场经济体制的基本目标，应该是在发挥市场调节要素分配的基础性作用的同时，根据国际经验和本地的实际情况，在不同的要素市场中酌情实行有区别的政策。在垄断竞争混合型的劳动市场中，要针对垄断因素，实行反买方（雇主）主导的政策立场，制裁买方（雇主）违反劳动法律法规、侵犯劳动者合法权益的行为。政府需要加快建立有效的劳资关系调整体制的步伐，以促进劳资关系的和谐发展，实现具有可持续性和公平性的经济增长。
针对浙江省的实际情况，构成相对完整的劳资关系调整体制的要素是：1、存在主体身份明确、组织结构和职能完备的工会和雇主组织。2、劳资谈判是调整劳资关系的基础性机制。3、区域性/行业性集体谈判是劳资谈判的主导性方式。集体谈判协议可以酌情实行“扩展原则”。4、劳动市场中劳资双方的协议力量比较平衡。15、政府的劳动执法监察力量强大。6、具有比较完善的劳动法律法规体系。7、有效的三方协调会议制度。8、政治体制（和官员业绩考核制度）具有约束行政官员目标和行为的功能。
建立这种体制的主要措施是：
1、政府要在调整劳资关系中发挥主导作用。
2、政府要明确建设劳资关系调整体制的基本目标。在这个目标下，全面规划建设劳资关系调整体制的近、中、长期方案。
3、政府要进一步完善地方官员的考核标准和社会监督机制。端正地方官员运用公权的目标和行为。
4、政府要在发展非政府组织方面加强作为。
一是要引导工会加强 “质量建会”的力度和科学性。在小企业群和 “板块经济”中，重点完善区域性、行业性工会的维权职能，提升其进行集体谈判的能力。
二是要指导和帮助雇主组织的发展。基本方针是以各地的新鲜经验为基础，通过整合企联与其他行业协会等组织的关系，采用自上而下、从下而上等多种方式发展网络式的雇主组织。
5、要继续推进区域性/行业性集体谈判，适时扩展集体谈判的范围，并慎重地进行扩展集体谈判协议实施范围的试验。
6、要加快完善劳动法律法规体系。
7、要加快建立组织网络完备、人员和经费充足的高效劳动执法监察力量。一是为了加强政府的行政作为，二是要以这支力量为杠杆，帮助工会和雇主组织在调整劳资关系方面进一步发挥作用，提高劳动合同、集体合同的签订率和履约率，建立法制氛围和社会诚信。
8、要完善三方协调会议制度。可以考虑由一位副省级干部负责指导三方会议，并协调政府各职能部门的重要工作关系。
浙江现象并不是孤立存在的。2002年，全国劳动仲裁部门受理的劳动争议案件总数中，1非国有部门占72.9％。其中，集体劳动争议案件总数中，非国有部门占67.3％；劳动报酬争议案件总数中，非国有部门占80.3％。这表明非国有部门是劳资矛盾的突出部位。在非国有部门中，私营部门（三资、私营、个体）又是“突出部位”中的“突出部位”，其在劳动争议和劳动报酬争议中的比重分别占44.8％和49.5%，远远超过其他非国有类型。其实，早在2000年，当时的一位中央领导人就指出，在“新建企业”（指非公企业――引者注）中“侵犯职工合法权益的问题屡屡发生……已经到了令人无法容忍的地步”。2
2003年上半年，非典冲击，三产中的许多私营企业歇业，一些地方的劳动争议案件增幅下降。但是，当年下半年至2004年春节前，由于一位农妇“告状”，引发国务院推动全国为农民工大讨薪的事情说明，中国的劳资关系和协调机制的现状不容乐观。统计数据背后的事实比统计数据直接显示的现象更严重。
而在国有部门中，早有来自各个方面的专项研究文献显示，3企业内部工人的地位在下降，并且已经形成了“企业主导”（ 实际是雇主主导）对应“职工弱势”型的劳动关系。2002年，全国受理的劳动争议案件构成中，数量居前三位的企业类型分别是：国有企业（占24.6％），私营企业（占16.6％），三资企业（占12.5％）。其中，劳动报酬争议案件的构成中，数量居前三位的企业类型分别是：私营企业（占20.6％），国有企业（占17.9％），三资企业（占14％）。1由此可见，国有企业中的劳资矛盾也是比较突出的。另外，由于当年国有单位中的就业人数已经比私营部门的就业人数少989.2万人，这就更反映出国有部门劳资矛盾的严重性。再则，有文献反映，一些国有单位在雇佣农民工时，也“克隆”了私营部门的办法，压低工资，降低劳动条件，不签订劳动合同，不缴纳社会保险费用。国有企、事业单位中管理者（雇主）主导劳资关系，特别是利用所谓的“改制”，违反《劳动法》、《工会法》及配套法规，侵犯职工合法权益、引发矛盾的现象已经不容忽视。
这些更大范围中的事实说明，雇主主导劳资关系和劳资关系调整体制的缺失，已经是一个涉及非国有经济和国有经济两大部门，在全国范围内发生的现象。2
透过浙江看全国，报告的主要结论可能具有普遍性：
――我国市场经济体制的基本目标，应该是在发挥市场分配要素的基础性作用的同时，根据国际经验和中国的实际情况，在不同的要素市场中酌情实行有区别的政策。劳动市场是一个垄断竞争（或“不完全竞争”）的市场，不能以“充分竞争”为其目标模式。
――为了实现可持续和公平的经济增长，在社会主义市场经济体制中，政府应该在劳动市场中加强调节作用，针对垄断因素，采取反买方（雇主）主导的政策立场，制裁买方（雇主）违反劳动法律法规、侵犯劳动者合法权益的行为。政府需要加快劳动法律法规体系的建设和增强劳动执法力量，充分培育和发挥非政府组织（工会和雇主组织）的作用，积极建立有效的劳资关系调整体制。
――城镇化、“圈地运动”和“农村工业化”使失地农民和外来工快速增长，这个趋势和制度变革加速的因素增加了建立覆盖城乡的劳资关系调整体制的紧迫性。
――浙江省和其他省、直辖市、自治区的成功经验表明，在建设劳资关系调整体制的过程中，政府创造合适的氛围，发展劳资之间的区域性/行业性集体谈判，对于解决私营部门企业工会软弱和数千万流动性较强的农民工（包括大部分外来工）维权问题具有特殊的重要意义。为此，政府应该早下决心，抓住战机，加快修改《劳动法》第三十三、三十五条和《集体合同规定》有关条款的步伐，在法律上确认区域性/行业性集体谈判的地位。率先在小企业最集中的私营部门和其他部门，以及在上亿的农民工、外来工群体中，积极推广区域性/行业性集体谈判制度。时不我待。抢占先机者胜。1
――建议政府组织综合部门牵头对劳资问题进行具有统筹全局性质的调研，并在职能部门和非政府组织的参与下，制定建立劳资关系调整体制的战略性思路和中、长期规划。
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