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报告之二· 宏观调控着力点鲜明措施更趋灵活
在宏观调控取得成效的时刻，改革特别是体制改革的迫切性日益凸显。2004年许多政策的出台，已经为在诸多领域深化体制改革开了头。2005年，经济工作的一个重点就是着力推进经济体制改革，建立健全全面协调可持续发展的制度保障，理顺和规范经济关系，完善经济法律制度，从体制、机制上来保证经济平稳较快地运行。
2005年宏观经济调控政策中行政色彩将逐步淡化，直接调控手段运用进一步减少，间接调控手段、市场化方式成为常态。宏观经济调控政策在注重总量调控的同时，在引导结构优化方面将体现得更为明显，“区别对待”的政策特色得以延续并更加鲜明。
1、政策与改革：改革力度加大
中国经济生活中存在的许多问题，从根本上说是结构、体制和增长方式的问题。在宏观调控取得成效的时刻，改革特别是体制改革的迫切性日益凸显。解决这些问题，根子上都要依赖于相关改革的配套和推进。
实际上，2004年许多政策的出台，已经为在诸多领域深化体制改革开了头。东北作为税改实验区，已经在2004年下半年启动了增值税改革，投融资体制改革十年磨一剑，《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施，而一部鼓励民营经济发展的国务院政策性文件，也已经数易其稿，粮食流通体制改革积极推进，农村税费改革继续深化，出口退税机制进一步完善，金融体制改革取得积极进展，中国银行和中国建设银行股份制改革取得了阶段性成果，农村信用社改革又进一步扩大了范围，国有保险企业改革取得重大进展，金融监管体系也正在不断健全，行政审批制度改革成效明显，在建立和完善国有资产管理体制、推进价格特别是电价改革等方面取得了积极进展。
2005年，经济工作的一个重点就是着力推进经济体制改革，建立健全全面协调可持续发展的制度保障，理顺和规范经济关系，完善经济法律制度，从体制、机制上来保证经济平稳较快地运行。2005年，我国将继续深化国有企业改革、粮食流通体制改革和农村税费改革，加快国有商业银行的改造，落实电价、邮政等方面的改革，抓紧制定促进非公有制经济的各项措施。今年已经开始的投融资体制改革，明年也将会出台一系列配套的融资措施，推进资金、土地以及能源的价格改革，推进金融体制改革，完善汇率形成机制，加快财政体制改革、理顺中央和地方的财政关系，继续推进农村费税改革，在政府转型方面迈出实质性步伐。
2、财政政策：柔性调整下转向稳健
在2004年的宏观调控中，财政政策已进行了及时果断的柔性调整。在2004年年初的预算安排中，长期国债减少到1100亿元，长期国债的资金拨付方面有意放缓，预算内安排的长期基建项目资金在支出进度上也做出了有意控制，在财政支出结构上，向农业、公共医疗、社保、教育等方面多投入资金。
刚刚闭幕的中央经济工作会议指出，2005年要实行稳健的财政政策，“稳健”的提法正式结束了沿用7年的“积极的财政政策”取向，稳健成为2005年财政政策的主基调。即在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。
稳健也意味着财政政策不会“急转弯”，而是“转慢弯”，是在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，即“有保有控”。所谓“保”，是指政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、科技进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。“控”，则是指政府应首要考虑是市场不能有效提供的公共产品(公益品)与公共服务。对一般竞争性、营利性的投资项目，政府资金将退出。
当然，财政收入的较快增长有利于税制改革，2005年税制改革步伐将加快。具体讲，增值税转型仍在东北试点，在全国范围内2005年还不具备全面推广的条件。农业税减免力度将继续加大，原定五年减完农业税的战略构想有望提前实现。财政支出结构进一步调整，将加大地方政府对社会保障的财政投入，逐步提高社会保障支出占财政支出的比例。为促进消费需求的增长，消费税会作出一定的改革，消费税改革主要是结构上调整，有些税目税率可能会下降，但有些可能上升，还可能增加一些税目。
3、货币政策：灵活调控，稳健为主
近年来，我国货币政策的正式提法一直是“稳健的货币政策”，刚刚闭幕的中央经济工作会议指出，2005年将继续坚持实行稳健的货币政策。
所谓“稳健”，就是既不主动地刺激经济，也不主动地抑制经济，重点在一个“稳”字，目的是保持经济总量平稳运行。央行的“稳健”货币政策实际上是松紧结合，通过不同的组合方式来操作。“稳健”调控追求的效果就是，相应的货币供应量保持一个适当的增长速度，同时信贷资金需求也不至于紧张，能够促进金融平稳运行和经济增长的需要，避免通货膨胀压力和保持人民币汇率的基本稳定。巩固宏观调控的效果，努力避免大起大落。完善间接调控机制，稳定微观主体预期，促进经济平稳发展。通过鼓励和限制性的信贷政策措施来贯彻落实“有保有压”。
所谓“灵活”，就是在注重数量型调控的同时，更加注重价格型工具的运用。根据宏观经济形势的变化，灵活运用公开市场操作等多种货币政策工具，保证金融机构正常的支付清算和合理的贷款资金需求，保持货币信贷合理增长。适时进行“窗口指导”，引导商业银行着力优化信贷结构，促进信贷结构和产业结构调整，引导商业银行按照市场化原则改革贷款审批制度，完善风险管理制度。加强和提高自主审贷的能力，树立市场风险、信用风险等各类风险的意识，提高风险识别和评估能力，健全风险控制机制，不断增强优化信贷结构的自觉性。
此外，利率市场化改革步伐将加快，2004年央行调息的同时，宣布进一步放宽金融机构贷款利率浮动区间。这实际上意味着，除了城乡信用社还受到一些限制之外，商业银行的利率决定基本进入市场化阶段，利率形成机制有了很大的改变，2005年，利率市场化步伐有望进一步加快。但由于情况非常复杂，利率市场化在各个领域的进展不容冒失，且利率涉及我们经济生活的所有方面，经济主体有逐步熟悉市场化利率的运作机制及其各方面影响的过程，因此，利率市场化仍是一个相当长的过程，将是渐进的。(执笔 胡少维)
把握五大政策重点 关注具体落实措施
1、产业政策：促进节能、可持续的循环经济发展
制订产业政策的目的，是为了解决资源配置的均衡与效率问题。在市场经济条件下，市场机制在资源配置过程中发挥着基础性作用，即市场供求关系与价格杠杆调节投资方向和投资规模，竞争机制决定企业的进退和存亡。产业政策作为政府行为，其作用主要是纠正市场失灵、弥补市场缺陷。
2005年产业政策的一个鲜明特点就是，促进节能、可持续的循环经济发展。坚持节能与结构调整、技术进步和加强管理相结合。通过调整产业结构、产品结构和能源消费结构，淘汰落后技术和设备，加快发展低耗能的第三产业和高新技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统产业，促进产业结构优化升级。坚持依法管理与政策激励相结合。严格市场准入，加强执法监督检查，辅以政策支持，从源头控制高耗能企业、高耗能建筑和低效设备(产品)的发展。在国家财政、税收、金融和价格政策中支持节能。制定钢铁、有色、水泥等高耗能行业发展规划、政策，提高行业准入标准，限制用油的领域以及国内紧缺资源及高耗能产品出口。
在市场准入方面，水资源利用、土地、能耗、环保以及相关技术标准将成为重要因素，关于产品结构的调整，不再通过行政命令，而是通过市场准入政策，合理配置资源，从而形成一个健康、有序的市场。产业政策的实现，更多地依赖经济立法，同时，产业政策的目标更为细化，将有明确的针对性，政策措施可操作性加强。另外，由于农民是社会各阶层中的最弱势群体，而且在短期内很难改变这种状况，农业依然是我国竞争力最弱的产业，因此对农业政府仍会扶持，并采取有效的保护政策。
2、土地政策：依法有序开发
利用土地供应政策进行宏观调控，其实质是以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济总体运行进行引导和调节的过程。2004年的经济形势表明，正确运用土地政策参与宏观调控，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控措施凸显成效的关键因素所在。
目前，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)已出台，《决定》强调了土地的依法管理，即严格执行土地管理法律法规。包括依法用地和依法保护耕地，协调好耕地保护和经济发展的关系；各级政府按法定权限依法批地；依法执行耕地的占补平衡，保证中国有一定数量和质量的耕地；依法出让土地，防止压低土地价格；强调违法必究，强调建立中央和地方各级政府明确的责权利制度。与此相配套，国土资源部还出台了一系列具体实施办法，比如《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》，《建设项目用地预审管理办法》等。
土地政策参与宏观调控，从根本上说，是为了实现土地管理秩序的不断规范，使最严格的耕地保护制度落实到位。从机制上说，就是要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全完善用地者集约合理利用土地的激励和约束机制。土地供应政策目标的实现，将主要依靠经济和法律手段为主，辅以行政手段。2005年的土地政策是：坚决防止一哄而起、突击批地占地、盲目上建设项目的行为，杜绝圈占土地、乱占滥用耕地的现象再度发生，依法有序开发。
3、农村政策：提高农业综合生产能力
粮食安全是关系社会长治久安的重大问题，加强粮食生产能力建设，是保障粮食供给的根本前提，是确保国家粮食安全的重要基础。因此，除了全面落实已出台的各项支农政策，特别关于扶持粮食生产的各项补贴、减征和免征农业税、清理拖欠农民工工资、清理拖欠被征地农民补偿安置费等政策外，加大政府投入，引导民间资金进入，大力开展农田水利基本建设将成为2005年农村经济的一个重点。
实践证明，大力开展农田水利基本建设，是提高农业综合生产能力的主要途径。近几年，我国粮食连年减产，除耕地减少和种粮比较效益差、粮食播种面积减少外，主要原因是农田水利基本建设滞后，抗御自然灾害的能力差。在当前中央“一降三补”政策开始发挥效应，农民种粮积极性提高的情况下，水利基础设施薄弱的问题显得更为突出。此外，国家将继续加强对转移农村劳动的培训工作，加强对粮食主产区和种粮农民的支持，加大对粮食主产区的投入力度。
中央经济工作会议指出，2005年要继续加大对“三农”的支持力度，保持农业和农村发展的好势头。要从提高农业综合生产能力出发，加强农业基础设施建设，改善农村的生产生活条件。要继续深化农村税费改革，不断开辟新的支农资金渠道，形成农业投入稳定增长的机制。要加快发展农村教育、卫生、文化等社会事业，促进农村经济社会全面发展，维护农村社会稳定，三农问题仍是2005年经济工作中的重中之重。
4、区域政策：进一步促进协调发展
统筹区域发展、形成促进区域经济协调发展的机制，是在全面建设小康社会的新形势与新任务下，对长期实行的区域非均衡发展战略的调整和发展，也是政府促进区域经济发展的基本思路。2000年，国家推出西部大开发战略，2003年，国家再次把振兴东北等老工业基地作为一项重大战略来实施，在这么短的时间内，国家已连续两次出台加快区域发展的重大战略，因此，短期内区域发展战略出现变化的可能性基本不存在。贯彻统筹区域发展、实现区域经济协调发展仍是2005年区域政策的主基调。即实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。
5、对外经济贸易政策：不断提高对外开放水平
在对外贸易方面，加快转变外贸增长方式，推进贸易方式和市场多元化是政策要点。2005年将在《对外贸易法》的基础上，进一步完善我国的对外贸易政策。同时，新修订的《对外贸易壁垒调查规则》拟定于2005年1月1日起正式实施，贸易壁垒调查是一种“积极防御”的贸易政策工具。《调查规则》的实施，标志着我国贸易政策由被动趋于积极，将为进出口企业提供更为有利的环境。
在利用外资方面，要大力提高利用外资质量，以提升自主创新能力为出发点，不断优化利用外资结构，促进产业升级和技术创新。要继续实施“走出去”战略，加强同国外的经济技术合作，增强企业的技术和市场开发能力。要继续坚决地走对外开放和利用外资的道路。适应新的形势，要制定新的相应政策，要加强区域合作，希望外资在振兴东北老工业基地和西部大开发中发挥更大的作用。
宏观调控政策走向
1、巩固调控成果：调控政策总基调。
2003年下半年以来，针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，中央做出了加强和改善宏观调控的决策。经过一年的调控，经济局部性过热和结构性失衡的矛盾已有所缓解，经济正朝着宏观调控预期的方向发展。
但同时应当看到，宏观调控的成果还是初步的、阶段性的，所需要解决的一些问题的基础还不够稳定，经济中盲目扩张的冲动性还存在；粮食产量虽然有了一定的增长，但是扩大粮食生产，特别是增加农民收入的目标实现起来难度还比较大；产业结构不合理，特别是装备制造业水平低，制约了经济增长和竞争力提高；经济发展中资源环境的约束也比较大；在整个经济增长过程中，就业矛盾还比较突出。即尽管调控政策取得了一定的成效，但深层次的问题依然没有得到根本解决，中国经济社会发展还不平衡。因此，需要继续加强和完善宏观调控。
加强和完善宏观调控，2005年的重点在于完善。宏观调控也并不是所谓的“紧缩政策”，宏观调控具有双重性，既有紧缩的一面，也有扩张的一面，是一个松紧结合、松紧适度的政策体现。目的是巩固已有的调控成果，使经济能够在正常的轨道上平稳运行，因此，宏观调控力度加大的可能性不大，调控将更加灵活、柔性化。
2003年以来的宏观调控，中央多次强调主要运用经济的和法律的手段，辅之以必要的行政手段，十分注重发挥信贷、投资、价格等方面的经济手段和法律手段的作用。在信贷手段的运用上，重点从源头上运用多种货币政策工具，合理控制货币信贷规模，加强和改善信贷管理。在投资手段的运用上，重点加强产业政策引导，严格市场准入。在价格杠杆的运用上，重点突出价格信号的引导和调节作用。在法律手段的运用上，坚持依法行政，严肃查处违法违纪行为。在主要运用经济手段和法律手段的同时，也采取了一些必要的行政手段，在采取必要的行政手段时，十分注意依法行政，并与经济手段密切配合。无疑，针对经济运行中出现的问题特别是针对地方政府的盲目冲动，采取必要的行政手段是正确的选择。
随着经济运行的好转，2005年宏观经济调控政策中行政色彩将逐步淡化，直接调控手段运用进一步减少，间接调控手段、市场化方式成为常态。宏观经济调控政策在注重总量方面调控的同时，在引导结构优化方面将体现得更为明显，“区别对待”的政策特色得以延续并更加鲜明。
2004年，在加强和改善宏观经济调控的背景下，中国经济保持了平稳快速发展，宏观调控效果明显。总结当前经济形势的变化，我们认为，2004年宏观经济政策的基本思路将在2005年延续下去，同时，随着经济运行环境的变化，宏观经济政策操作上市场化色彩更浓、动用经济手段更多，调控政策更加稳健，政策与体制改革的结合更加紧密。
2、科学发展观：统领经济社会发展全局。
2004年的中央经济工作会议明确了明年经济工作的总体要求：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，坚持发展这个党执政兴国的第一要务，进一步提高驾驭社会主义市场经济的能力，加强和改善宏观调控，着力推进改革开放，加快调整经济结构、转变经济增长方式，更好地利用重要战略机遇期，实现经济社会全面协调可持续发展。
因此，2005年的经济政策将更好地体现科学发展观的理念，以科学发展观统领全部工作，坚持协调与可持续发展。把握调控的力度和重点，贯彻区别对待、有保有压的原则，更加注重运用经济手段和法律手段，保护好、引导好、发挥好各方面的积极性，克服片面追求数量和速度的倾向，注重经济增长的质量和效益。推进结构调整，优化结构和加强薄弱环节，坚定不移地推进改革开放，坚持以人为本。(国家信息中心 上海证券报)
五次宏观调控目标与手段对比
前四次
针对的经济运行态势 已经出现超过11%的"大起"高峰；全面过热或总量过热，
有严重的通货膨胀；被动调整
经济体制基础 原有的计划经济体制逐步转型、但尚未"基本转型"的过程中
采取方式和手段 行政手段为主，"急刹车"
本次
针对的经济运行态势 不是大起，而是为了防止"大起"导致"大落"；部分行业投资的
局部过热；物价上升的压力开始显现；主动调整
经济体制基础 社会主义市场经济体制初步建立
采取方式和手段 注重采用经济手段和法律手段，同时也辅之以必要的行政手段，
"点刹车",比较温和
不同地区工业增长情况(%)
比重 速度 比重 速度
2004年1-10月 10月 1-10月 10月 2003年1-12月 12月 1-12月 12月
全国汇总 100 100 23 21.75 100 100 20.47 21.48
东部 67.39 67.06 23.35 20.9 67.15 68.25 21.77 22.92
中部 19.77 19.73 22.02 23.63 20.00 19.30 18.05 18.55
西部 12.84 13.20 22.7 23.3 12.86 12.45 17.5 18.15
