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栏目主持:李继凯(中国改革与发展案例剖析采访调研活动秘书长)
特约撰稿: 王卫国(中国政法大学民商经济法学院院长、法学教授)
主持人：目前，不论从农业人口的数量，还是国民经济产业结构去衡量，我国仍属于现代化水平较低的农业大国。中国要想保持经济的快速持续发展与工业化目标的实现，加快城市化建设是一条必由之路。加快城市化发展不仅可以使大批农业人口转为城镇居民，进而促进经济产业结构的调整与优化，同时还可以解决大量农业用地产值低下的问题，使国有土地进入经营市场，实现高效增值。然而，城市化发展面临的首要问题就是如何保障失地农民的合法权益。从全国各地的实践来看，这个问题已成为城市土地开发的最大制约因素，此问题如果解决不好，不仅影响到城市化发展的步伐，还会影响经济的健康发展，同时还会导致众多社会不稳定因素的发生（目前各地出现的众多拆迁事件便是例证）。
长期以来，我国的土地征用一直沿用“国家征地，一次补偿，零量出让”的模式，从中国国情来看，城市开发土地的使用既不可能像一些发达国家按市场价格高低收购（受政府承受能力等因素限制），更不能“一次补偿便弃之不管”，以牺牲农民利益发展城市化（毕竟我们的各种社会保障机制尚不健全）。如何探索一条适合中国国情的城市化开发路子?理应成为各级政府深入思考的问题。
发展永无止境，而改革亦无固定的模式。早在1997年，山东省济南市政府便对城市开发过程的征地问题进行了大胆探索，通过城市运营商进行成片“综合开发”的方式，不仅使失地农民的待遇及保障得到保护，成功实现了农民向市民化和文明化的转变，更重要的是通过城市运营商转嫁了政府的财政负担与社会风险。但我们也应注意的是，城市运营商作为企业首先讲的便是效益，有了效益才能以足够的实力保证城市开发的顺利进行,也才能保证失地农民的利益。因此，这种城市化开发的成功之处在于实现了社会、政府、农民、企业的多赢，正如济南市一位领导所言：一、老百姓高兴，每个月都有报酬，农民得到利益保障的同时，改善了村容村貌，也改善了农民的生产生活条件；二、从长远来看，在符合城市规划和依法办理土地征用手续的前提下，经政府的批准，进行集中连片开发，会对社会产生极大的效益，包括经济效益和社会效益。对拉动经济发展、扩大就业、增加财政收入，促进社会稳定，推进城市化进程都有极大的好处；三、企业受益，企业通过城市开发获得收益，得到了更大的发展。
然而,我们也必须要认识到，任何的改革模式皆有探讨、商榷之必要，对于山东省济南市政府委托企业成片开发的城市开发模式中存在有关法律及实际操作中出现的众多问题，中国改革与发展案例剖析采访调研活动组专门编发中国政法大学王卫国教授的案例调研报告,对于这种开发模式，我们也将继续对此问题给予关注,并希望有更多专家、学者参与探讨。
为了发现和总结我国城市化实践中妥善解决失地农民问题的新方案，为国家完善政策和立法提供参考意见，作者带领《城市化过程中的土地和农民问题》课题组（附一），于2004年8月在济南市进行了调查。9月，课题组在北京举行了课题成果鉴定会，与会专家对研究成果给予了充分肯定。（附二）
这次调研是围绕济南市“阳光舜城”和“凤凰城”两个成片综合开发的城市化案例展开的。课题组通过实地考察，与村民、企业和地方官员座谈，以及查阅相关资料，经认真研究，一致认为济南市出现的“政府通过城市运营商进行成片综合开发，在城市化过程中首先造福农民”的做法，突破了现行“国家征地，一次补偿，零星出让”的模式，有利于大幅度提高失地农民的待遇与保障，实现农民市民化和社区文明化，也有利于减少城市建设成本和政府财政负担，实现经济效益、环境效益和社会效益的多重优化。
一、基本情况
（一）阳光舜城
阳光舜城是山东省的重点建设项目。该社区位于济南千佛山以南，规划区域面积8.71平方公里，建设面积269万平方米，建成后可容纳5.6万人居住。社区内原有两个村庄，村民近3000人。开发前，村民们主要以开山采石、生猪饲养以及出租垃圾堆场为生，生活贫困，环境恶化。过去，曾有多家开发商试图对该区域进行开发，皆因其分散零星开发方式无法解决村民、环保和基础设施等问题而作罢。1997年，济南市政府决定，委托大型国有企业三联集团对该区域进行统一开发、统一规划、统一招商引资。1999年1月，该项目破土动工。
在这种成片综合开发的模式下，三联集团为该区域的环境保护和基础设施进行了大量投资。由于总开发面积较大，巨额的环保和基础建设投资摊到单位面积土地上，为开发商所能接受。目前，该区域内的道路、供电、供水和环境工程已经基本完成，住宅小区已陆续建成并交付使用。
也正是在这种成片综合开发的模式下，三联才有可能以足够的财力对村民提供优厚的待遇：所有村民按较高标准支付补偿金，免费提供人均40平方米的优质住房，符合招工条件者安排工作，超过招工年龄者提供退休待遇；两个村成建制加入三联，保持自治管理，致力文明建设，费用由三联负担。目前，村民们已经或即将迁入新居，人们心情舒畅，社区秩序井然。
（二）凤凰城
凤凰城综合开发项目位于济南市东郊历城区港沟镇境内，是在济南市“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市发展战略下，由历城区政府作为重大招商引资项目，于2000年3月委托三联集团公司承担实施的。该项目区域规划面积约10平方公里，区域内有四个村近5000村民。为此，三联集团按照上述成片综合开发的模式，负责该区域的农民安置、环境治理和基础设施建设，以取得区域内的建设开发权。在此之前，该区域土地贫瘠，交通不便，农民生活贫困，长期以来开山采石、取土烧砖不止，生态环境破坏严重，且社区治安极差，村民上访不断，法轮功猖獗一时。三联进入以后，采取了村民成建制加入企业、提供较高补偿、无偿提供住宅、提供养老和医疗保险、提供就业机会等一系列措施，建立起村民利益保护的长效机制。截至目前，三联集团已按协议及时向村民支付补偿金和各种补助以及偿还集体债务共1.64亿元，使村民人均年收入由1000余元提高到近5000元；村民安居乐业，形成安定祥和的局面。同时，三联还投资1.7亿元进行了基础设施、园林绿化、景观营造、河道整治、城市规划道路和区内道路等建设。
由于现行法律法规对于成片综合开发的相关事项尚无具体规定，各级政府对这种新尝试出现了不同认识。一种意见认为，该项目为“非法圈占集体土地”，地方政府受此影响而撤销了以前的审批文件，但因担心村民既得利益受损引致不安定因素，至今未予公布。另一种意见认为，在现行法律法规尚无限制性条款的情况下，这种模式有效解决了加快城市化进程与保护农民利益的矛盾，是一种积极有益的探索和尝试。目前，三联集团在项目开发陷于停顿的情况下，为顾全大局，仍然每月按合同向村民支付100多万元的生活和福利费用。但长此以往，对企业生存、城市建设和社会安定都难免产生严重的消极后果。
二、农民待遇
当前，改革征地制度已经成为社会关注的一个热点。其中，失地农民的“三无”（种田无地、就业无岗、社保无份）问题是热点中的焦点。目前一些地方推出的提高一次性征地补偿的方案，不仅无法从根本上解决这个问题，而且难免因受制于政府和开发商的经济承受能力而步履维艰。更为重要的是，这种“一次补偿便弃之不管”的做法，实际上走的是西方国家工业化早期以牺牲农民为代价的城市化老路，其结果是失地农民成为城市的“边缘化人群”，其居住社区成为城市的“边缘化地带”，给城市的经济、政治和文化带来无穷困扰和长久隐患。因此，城市化过程中的农民安置，不能仅仅着眼于补偿的公平化，更要致力于村民的市民化和社区的文明化。
（一）村民市民化
对于村民市民化，我们着重考察了6个要素：身份、补偿、住房、就业、保障、福利。实地调查了解的情况如下。
1、身份。在阳光舜城，两个村近3000村民都已转为非农业户口，但他们还不能享受城市的社保待遇。造成这种状况的原因是城市社保体系在财政上的捉襟见肘。三联打破这种僵局的做法是给村民每人每月发放生活保障金。其标准为凤凰城208元、阳光舜城300元，达到或超过了济南市每人每月208元的低保标准。村民对此感到满意。这说明，使村民变为城市居民，关键在待遇而不在名份；待遇本身就代表着一种身份。在凤凰城，由于项目中途受阻，村民身份尚未转换。
2、补偿。阳光舜城的所有村民享有每人10万元的一次性补偿费。凤凰城的所有村民享有每人2万元的一次性补偿费。补偿费标准在充分协商的基础上，经村民大会讨论通过并经村民逐户签字认可。补偿费直接存入村民的个人银行账户。此外，在住房拆迁时，还按济南市的规定对被拆面积支付补偿。这样，村民在成为市民时，人人都有一笔存款。
3、住房。在农村，住上高标准新房是致富的标志。乔迁新居应该成为城市化带给农民的一大实惠。在凤凰城和阳光舜城，三联给村民无偿提供人均建筑面积为40平方米的高标准住宅，高度不超过5层或6层。村民要求的住房面积超过标准面积30%以内的部分，还可以按成本价购买。房屋产权归村民个人。由于采取按自然村集中修建住宅小区的办法，保持了原有的社区组织体，有利于管理和精神文明建设。
4、就业。按照协议，符合招工条件的村民，经本人申请，由三联分期分批安排就业。就业岗位主要是保安、保洁、环保等社区服务工作。在阳光舜城，人均月薪不低于600元（含劳动保险金），享受三联员工待遇，并按三联员工管理；在凤凰城，人均月薪不低于520元（含劳动保险金），待遇和管理相同。有劳动能力而不愿就业的，根据协议，在阳光舜城按济南市规定的下岗职工标准，发给生活保障金；在凤凰城，对符合招工条件但本人不服从安排的，或已招工但因违反劳动合同而解除劳动合同的，三联不再承担安置责任，也不再支付最低生活保障金。
5、保障。首先是养老保障。在被安置的村民中，老人是最大的受益者。男45岁以上、女40岁以上者享受退休待遇，每人每月发放生活费，标准为凤凰城350元、阳光舜城450元，并按国家公布的物价上涨指数进行调整。由此带来的一个变化就是各村愿意赡养老人的多了，甚至出现儿女们因为争养老人而对簿公堂的个案。其次是失业保障。未能在三联安排就业的村民，三联每月发放最低生活保障金（208元或300元）。实践中，很多村民宁愿不在三联就业，而领着生活保障金自谋营生（如跑运输、做买卖或打工）。因此，村民的失业问题已基本不存在。第三是医疗保障。三联集团给男45岁以上、女40岁以上的退休人员每人每年发放80元的医疗费。原拟采取医疗保险的方式，由于保险公司不愿意接受统一的集体保险，且村民因各自情况也愿意自投保险，在反复协商的基础上，最后决定发放现金，由村民自主投保。三联表示，在项目资金回收后，将以一次投保的方式，将上述保障职责转归保险机构长期执行。
6、福利。凤凰城村民子女在校上学期间，每人每年可获得200元教育补助费，直至大学毕业为止。三联资助了凤凰城里的老年活动中心的建立，以丰富村民的文化生活。三联为各村儿童提供了接送上学的专车，还给独生子女发放每年120元的奖励。
在调查中，村民们把三联的安置方式与现在的通行做法做了比较。他们说：“每月发工资、退休金，这种方式从来没有过，大家都乐意接受。周边的村都羡慕我们。老百姓都能体会到哪些是对自己有利的。其他村都是征一部分地，发一部分钱，最后是钱花光了，地也没有了。三联这种方式既有利城市化建设，也符合老百姓的利益。”他们还说：三联的开发“救了一批穷人，发了一批能人”，“提前幸福了三代人”。
（二）社区文明化
对于社区文明化，我们着重考察了5个要素：管理、教育、治安、计划生育、文化卫生。实地调查了解的情况如下。
1、管理。在凤凰城的4个村之上设立了一个管理委员会，由4个村的支部书记、1名所在地镇政府干部、2名三联管理人员共7人组成，依照多数议决制，负责社区管理的决策。其下的原4个村，每村设一个管理区管理委员会，其成员为原来的村委会和村党支部干部，履行各种日常管理服务职能。在阳光舜城的2个村之上设立了“阳光舜城管理委员会”，其成员为两村原领导班子成员和三联派出的管理人员。管委会下设2个居民区管理委员会，保持2个村原有的管理架构。管委会和居民区内部实行企业化管理，人事任免主要由三联决定。两级机构的所有开办费用、日常支出均由三联负担。总体来说，三联在充分利用村庄现有管理资源的基础上，引进了企业化管理，一方面顺应了农民安土重迁的心理，维持了其原有的社会结构，另一方面增加城市化、文明化的管理手段，为农民向市民过渡提供了有益的尝试。
社区行政事务仍归政府管理。济南市市中区在阳光舜城设立了舜耕办事处，由他们负责管理计划生育、民兵等原来由政府管理的事务。该办事处的开办费和后来的办公费都是三联支付的。
2、教育。三联积极推动开发区域内的教育发展，解决了农民子女的就学问题，也有利于村民素质的提高。一方面从补偿政策上，为在校的村民子女支付教育费补助，并承诺区内学校建成后优先安排村民子女就学。在凤凰城，年满16周岁以上继续就学而未就业的，也可领取每人每月208元的最低生活保障金。另一方面，引进高质量学校到社区。阳光舜城项目已引进了银座双语幼儿园，凤凰城项目已经引进了山东建筑工程学院和南洋中学。兴办教育可促进社区精神文明建设，也会带来就业岗位。此外还有一些鼓励政策。在凤凰城，三联安排通勤汽车每天接送4个村的孩子上学。安家村管理区对每个考上大学的奖1000元，考上博士的奖3000元。对村里小学的教师，由村按照其教学质量在教师节和年终给予奖励。
加入三联以后，各村消除了儿童失学现象，升学率也大大提高。如凤凰城的安家村1700名村民中以前只有5个高中生、3名大中专学生。现在大中专生近70人，2004年还有一人考上博士。阳光舜城两个村的孩子由过去的上不起学变为现在的择校上学。
3、治安。凤凰城所在社区是一个典型的城乡结合部，在2000年以前社会秩序十分混乱，外来人员较多，打架斗殴盗窃等刑事案件年年发生。加入三联后的4年来，这里刑事案件基本上没有。尤其是04年以来未发生一起刑事案件。阳光舜城的土屋村过去是上访专业村，老百姓戏称“有很多运动员”。现在，已基本没有上访人员。另外，这4个村过去有法轮功活跃分子140多人，一度活动猖獗，加入三联后已销声匿迹。
4、计划生育。人的生育观念实际是随经济发展而改变的。农村计划生育工作之所以难，就在于农民害怕老无所养。三联集团进入之后，随着经济条件的改善，农民的生育观念也发生变化。2003年凤凰城有17户村民主动放弃生育二胎指标。
5、文化卫生。以前村里集体收入有限，没有条件搞文化活动。三联进入后，为村里举办了老年活动中心等设施。三联还投资改善了社区的环境卫生条件，建立社区保洁系统。文化卫生事业的发展，对提高村民素质起到了积极作用。
在调查座谈中，村民总结说：“三联来了后有三大变化：物质，精神，观念。物质上，有了这些补偿、退休金和保障金，生活比原来提高百倍。生活改善了，精神面貌也改变了。我们村成了计划生育先进单位。原来子女不赡养老人，现在是争着养。以前上访、打架、告状的很多，现在基本没有了。练法轮功的也没有了。观念上，就是我们都想城市化。我们最想过小康生活，就是有楼房，有车，有娱乐场所，大家都是这个愿望。现在虽然说还没有完全过上这种生活，但是已经朝着这个方向前进了。三联有能力实现我们的城市化。”
三联的经验告诉我们：城市化不应仅仅是城里人的城市化；它应该首先是农民的城市化。农民有城市化的愿望。这个愿望是能够实现的。中国人完全可以走出一条中国式的造福农民的城市化道路。
三、开发方式
三联之所以能够实现城市化过程中首先造福农民，除了对农民利益有充分的认识，还在于他们选择了一种新型开发模式——规模化的成片综合开发。
（一）特点
这种模式与现在通行的零星分散开发模式有以下不同之处。
1、成片综合开发的主体，为具有雄厚实力和良好信誉的城市运营商。城市运营商不同于一般地产开发商：前者承担了开发区域内农民安置、基础设施建设、环境保护和社区服务等多种社会职能，而后者不承担也无力承担这些社会职能。城市运营商的开发也不同于政府的征地开发：前者与农民有平等谈判，并且让农民分享土地市场化的收益，而后者与农民没有平等谈判，也不让农民分享土地市场化收益。
2、成片综合开发，由城市运营商在一个较大面积的区域内，进行统一规划、统一安置、统一建设、统一招商和统一管理，可以最大限度地合理利用资源、避免重复建设、保护生态环境、协调利益关系、降低开发成本和加快建设速度。而在零星分散开发的情况下，资源浪费、重复建设、环境破坏、利益冲突、成本高昂和速度缓慢都是十分常见并难以解决的。
3、成片综合开发，可以在实现农民城市化的同时，及时顺利实现集体土地的国有化，有利于土地资源的规范管理和合理利用。在现行的零星分散开发的情况下，常常是开发商“吃了好肉扔下骨头”，造成一部分集体土地迟迟不能国有化，形成“都市里的村庄”。它们不仅是城市土地管理的空白地带，而且是城市发展的“边缘化地带”。它们的长期存在，将成为城市文明的赘瘤和社会安定的隐患。
4、成片综合开发，可以有效保护耕地和提高农业效益。与零星分散开发不同，成片综合开发不需要将开发区域内的土地全部转为建设用地，并且可以通过科学的规划，保留一部分原耕地。例如，在凤凰城项目的4个村的8.933平方公里土地中，有耕地5.106平方公里，荒山、村庄用地3.827平方公里。各种建设项目计划占用原耕地3.773平方公里，其余1.333平方公里原耕地上将投资建成高效农业、生态示范区、园林育苗基地和观光农田，使土地收益大大提高。
5、成片综合开发，可以实现土地利用的科学规划和合理配置。三联在开发阳光舜城时，聘请国内外的顶级设计专家，对区域内的土地利用进行了精心规划，区分出住宅用地、绿地、市政设施用地、道路用地、科工贸用地、商业用地、高等教育用地、复耕农田等17种用地种类，形成功能配套和资源利用的最优方案。这种方案在零星分散开发的模式下是无法做到的。
6、成片综合开发，可以利用规模效益获取妥善安置农民和基础设施建设的资金来源，以突破长期以来困扰政府的财政瓶颈，加快城市化建设步伐，实现经济持续增长。这一点在阳光舜城得到了验证。而在零星分散开发的模式下，基础设施建设的成本是由政府支付的，对农民安置不善造成的社会成本和经济成本也是由政府直接或间接承担的。这种沉重的财政负担对城市化进程形成严重制约。而城市化进程的受制最终体现为投资和经济增长的受制。
7、成片综合开发，可以将建设开发与环境保护、社会福利和精神文明结为一体，造就优美、祥和、安宁、幸福的高质量城市生活。城市运营商将得益于这种高质量城市生态所产生的市场吸引力和投资吸引力，政府和公众也将得益于由此带来稳定和繁荣。我们在阳光舜城，已经看到了这种局面。而这种局面在零星分散开发的模式下是难以见到的。
8、如前所述，成片综合开发使造福农民的城市化成为可能。在零星分散开发的模式下，开发商无力承受农民市民化的成本，也难以担负社区文明化的责任。
在调查中，济南市一位领导同志对成片综合开发模式有如下评价：“这种模式的好处：第一，老百姓高兴，每个月都有报酬，特别是老年人以及上学的学生，住房问题也得以解决。农民得到保障的同时，改善了村容村貌，改善了农民的生产生活条件。第二，从长远来看，在符合城市规划和依法办理土地征用手续的前提下，经过政府的批准，进行集中连片开发，会对社会产生极大的效益，包括经济效益和社会效益。对拉动经济发展，扩大就业，增加财政收入，促进社会稳定，推进城市化进程，都有极大的好处。第三，企业也是受益者。企业通过这种模式，扩大影响，增加收益，无疑也是好的。所以这种模式无论是对农民群众，还是对社会、对企业，都是共赢的。”
（二）争论与研讨
人们对于三联的成片综合开发模式也存在着某些不同认识，主要有以下两个争论点。
1、“圈占集体土地”
一种意见认为，三联集团通过兼并港沟镇4个村，取得大片土地的占有、开发、收益和处分权，属于圈占集体土地行为。而圈占就是违法。另一种意见认为，当初区政府批准的时候界定非常清楚：不是一次性批准农用地转为建设用地，而是同意三联按照政府规定和规划的要求，依法办理手续后，进行开发建设，而且不经过政府批准征用土地，不准占用土地。时至今日，三联没有使一分土地撂荒，没有非法占用一分土地，反而发挥了对土地和环境的保护作用。
根据我们在调研中了解的情况，有以下几点值得考虑。
第一，三联通过平等协商，将4个村成建制并入企业，对村民提供长期的生活保障、就业和福利，并承担了4个村对外的全部债务，这种造福农民的“兼并”，农民欢迎，于社会有益，法律不予禁止，实践中值得提倡。从法律上讲，农民集体具有经济组织和社区组织的双重属性，对它们的“兼并”应该是对集体的资产、负债和社会功能的全盘接受。在城市化的过程中，可以允许企业在符合城市发展规划、不违反土地管理法和充分保护农民利益的前提下，兼并农村集体经济组织，但需要加以规范。在土地管理方面的规范要强调的是，首先，在集体土地转为国有以前，不得擅自改变土地用途。其次，集体土地转为国有以后，企业要使用原集体土地从事非农经营的，必须依法办理农地转用手续和国有土地使用权出让手续。
第二，从2000年济南市历城区政府8号文件可以看出，三联取得的是该区域的综合开发权，而不是土地使用权。根据该文件的规定，三联日后要开发区域内的任何建设用地，都必须在依法办理用地手续后才能取得土地使用权。在取得建设用地使用权之前，三联是不可能实际占有、收益和处分任何地块的。从法律上讲，开发权属于行为权，土地使用权属于物权。开发权不具有对物（土地）的支配效力。在房地产开发的制度安排中，开发商凭借开发权获得的是未来取得土地使用权的一个条件，但不是惟一条件；取得开发权以后由于其他条件不具备而不能取得土地使用权的可能性是存在的。成片综合开发模式下的开发权，其性质也是如此。因此，不能说获得成片综合开发权就等于取得了实际占有和支配土地的地位。
第三，“圈占”是一个中性词，而且不是一个法律术语。我国现行法律并无禁止“圈占”的规定。从一般意义讲，“圈占”就是划定一定的区域，并对区域内的土地进行开发利用。实践中，存在着不同情形的圈占，有合法的，也有违法的。由此，对圈占行为要依据法律加以具体判断。构成违法圈占土地的事由主要有：（1）违反土地利用总体规划；（2）未依法办理审批手续或者所取得的审批手续有违法情事；（3）侵害农民利益；（4）破坏生态环境或有其他违反社会公共利益的情形。据了解，三联在凤凰城项目中不存在这些违法情节。因此，如果简单地以“圈占”一语否定三联的成片综合开发实践，既无法律依据，也缺乏科学性。
2、“土地囤积和垄断”
2000年济南市历城区的8号文件授权三联对该区域依法统一规划、统一建设、统一销售、统一招商引资，并承诺三联享有除国家重点工程和法律另有规定者外的优先用地权。有同志认为这是一种土地囤积和垄断。首先，如上所述，三联从事成片综合开发所承担的农民安置保障和城市基础设施建设的成本，是需要从后续的土地开发中获取收益来补偿的。在这种情况下给与优先的综合开发权，符合权利义务相对等的原则。其次，开发权不等于土地使用权，凭借开发权并不享有对土地直接占有、使用和收益的权利；土地的命运控制在政府手里，开发权人日后取得土地使用权还有待于政府的审批，其不被批准的可能性是存在的。至于城市运营商依照统一制定、政府批准的规划对区域内的土地进行有步骤的开发，则是成片综合开发所必需的。这种情况与零星分散开发模式下地产开发商取得土地使用权后闲置不用、待价而沽的囤积行为有显著的区别。首先，前者不存在土地闲置。其次，前者不存在加价转卖。例如，在凤凰城，4个村所有的耕地目前都在继续耕种之中，没有破坏和撂荒；在4个村以外的地块内，目前已建成的山东建筑工程学院和南洋中学两个建设项目，前者是该学院直接从政府取得土地使用权，后者是三联作为合作方以土地使用权投入，并未转让获利。当然，应该考虑到，如果成片综合开发的模式得到普遍推广，今后在实践中可能会出现滥用这种模式进行土地投机的情况。为此，需要制定明确的行为规范，加以约束。
根据各国反垄断法的概念，法律禁止的垄断，是在存在竞争的领域中个别经营者导致竞争削弱甚至竞争消失的行为。而在缺乏竞争或者不需要竞争的领域中存在的市场独占属于自然垄断，不在法律禁止之列。目前，我国在土地一级市场中，推行国有土地使用权出让的挂牌招标制度，鼓励竞争，是因为在城市存量土地的出让市场中存在着竞争性的用地需求。通过竞争性出让可以避免钱权交易和提高国家土地收益。而城市化过程中的成片综合开发对城市运营商的资质有很高的要求。至少在目前来看这还是一个缺乏竞争的领域。当然，我们希望今后随着市场经济的发展，能出现多家城市运营商竞争夺标的局面。到那时，可以实行成片综合开发权的公开招标，或者在成片综合开发期间就开发区域内的具体项目或特定地块的土地使用权出让进行公开招标。但是，在后一种情况下，土地出让价格中应包含对城市运营商前期投入的分摊。今后，城市化过程中的成片综合开发项目可提倡以招标方式选择城市运营商（在无人竞标的情况下也可采用协议方式）。
以上的讨论中，涉及到一个重要概念——综合开发权。我国现行土地立法中没有关于综合开发权的规定。实际上，所谓综合开发权不过是企业与政府之间的一种契约安排。在交通、能源等基础设施建设领域，也存在着类似的契约安排。在本案中，综合开发权的依据是政府在城市化过程中的征地权和土地使用出让权。具体说，就是政府授权企业与农民进行征地谈判和实施对被征地农民的补偿安置，并授权企业对被征土地进行统一规划和建设开发。对企业来说，取得综合开发权是建立在承担对农民的高标准安置义务和大规模建设投资的基础之上的。在此过程中既有利益也有风险。其中最主要的风险就是政府失信，即政府不履行开发授权时的种种承诺。在当前，由于政府与企业之间这种契约安排缺乏充分的法律规制，因信赖政府授权而参与交易的企业、农民和其他市场主体的利益主要寄托于政府诚实守信的自我约束。在转轨国家的制度形成期，政府诚信是改革和发展的重要保障。
四、比较与思考
（一）诸种方案之比较
建国以来，对农村土地的征用补偿制度大体经历了两个阶段。第一是计划经济时期的身份补偿，即给予失地农民城市居民身份和相应的商品粮供应、安排就业等待遇。这种方案的好处是能够顺利实现失地农民转变为城市居民，为他们提供稳定的生活和就业保障。但是，这种方案是建立在政府控制和配置全社会经济资源的基础上的，它必然随着计划经济的解体而废止。第二阶段是改革开放后的货币补偿，即征地时不提供生活和就业保障，而是一次性支付补偿金。其补偿标准，按照1986年《土地管理法》的规定，耕地补偿费为被征用前三年平均年产值的3至6倍（按被征面积计算），安置补助费为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的2至3倍（按安置人口计算）。1998年修订《土地管理法》后，耕地补偿费标准提高到6至10倍，安置补助费标准提高到4至6倍。但是，这终究不能避免农民沦为城市化牺牲品的命运。济南市的一位领导同志在与我们座谈时说：“中国发展到目前阶段，还延续着过去土地管理法的有关规定进行征地建设。这种方式的最大弊端在于征地价格非常低，征地之后的农民生活出路难以保证。在以往小规模征用土地，城市化进程不是很快的情况下，矛盾和问题暴露得不是太明显，但在目前城市化进程速度加快的情况下，这个问题和矛盾就很突出了。如果农民的问题不加以妥善解决，不仅是经济发展受到影响，而且关系到我们党的执政之基。问题的原因固然与各地方的工作方法不适当有关系，但是我认为最根本的问题在于我们的政策和法律。土地管理法规定征地的补偿费用为土地年产值的若干倍，实践中一般来讲，征用土地一亩不超过5万元，甚至不超过3万元。目前农民人均土地很少，几分或者一亩，靠这些补偿费用，问题很大。所以解决问题应该从根本入手。”
可以预见，我国的征地补偿制度将进入以多种方式为农民提供充分补偿和长期保障的新阶段。目前我国正处于城市化的加速期 ，各地都在积极探索城市化过程中突破现行《土地管理法》征地补偿模式的种种新方案。这些新方案有待于进一步的研究总结。这里对其中较有代表性的6种方案加以分析说明。
1、提高货币补偿
一些地方采取了提高一次性货币补偿标准的做法。这种做法比起现在的法定补偿标准来，是一个进步。但是，这种方法不能从根本上解决农民的保障问题，也不能实现村民的市民化和农民社区的文明化。这一点是有国际教训的。例如，在一些发达国家的城市化过程中，长期以来实行的是按市场价格收购农民土地的办法。农民当时拿到一笔钱，但以后由于通货膨胀、经营风险等原因，很多人最后还是陷于贫困。而且，农村社区解体后形成的边缘化人群也带来种种社会问题。中国有8亿农民，专家估计在未来十年中将有至少2亿农民转入城市。如果不能实现有序的和良性的人口转换，将会给21世纪的中国带来严重的社会问题。因此，“一次补偿便弃之不管”是一种遗患无穷的政策。
其次，还应当看到，提高一次性补偿标准的做法还受到政府和市场的承受能力的制约。在我国多数城市，财政是无法承担对大批农民的高额补偿金的。把这种负担加在普通开发商或建设单位的身上也未必可行。
相比之下，三联的做法有较明显的优点：第一，除了一次性补偿金，主要着眼于提供长期的生活保障、就业机会和养老，以及创造文明的社区生活；第二，通过规模化的成片综合开发获得安置农民的资金来源。
2、住房补偿
一些地方采取了政府在征地时按规定标准为农民提供住宅补偿的办法。据我们所知，南京、成都的标准是给每人无偿提供35平方米，银川是每户100平方米。除此之外还允许被安置农民按建筑成本价多购买一定面积的房屋。住房补偿面积大的好处是农民可以将一部分房屋出租，获取一定的收益。但是，这些无偿提供的房屋是由政府贷款修建的，而这些资金要通过以后的土地出让收入来回收。由于未来的土地市场的供需情况常常不确定，一旦政府不能还贷，就失去继续实施住房补偿的能力，城市化进程也就因此而受阻。所以，政府包办就是政府承担风险。
另一方面，对获得住房补偿的农民来说，出租收益会受到市场的影响；位置、楼层以及市场需求等因素都可能导致一部分房屋租不出去或者租金过低，致使他们生活困难；因一时困难而将房屋出卖，从而完全失去以后生活保障的情况也可能发生。看来，比较可靠的办法还是为失地农民提供长期持续的货币收入。三联的做法是目前由企业按月支付生活费，以后转给保险公司执行。其实，也可以考虑将这种支付职能直接交给社会保障机构来履行，而企业则负责向社保基金提供资金（政府也可以给一些补贴）。
3、土地补偿
江苏、浙江一些地方采用了一种土地补偿（又叫“留地安置”）的做法，就是在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目。农民取得出让土地使用权。这种补偿办法，较适合于比较富裕的农村，那里的农民有投入建设项目的资金来源，建设项目也有较好的市场条件。而欠发达地区的农民没有资金，给他们土地使用权也难以获取经营收益。另外，建设项目也是有经营风险的；如果经营失败，失地农民断了生计，也会引发社会问题。
同样的土地，与其让农民自己进行分散低效的开发利用，不如让资质好的企业进行集中高效的开发利用，而以开发所得保障农民的生活和养老等等。三联的做法，就是由企业开发土地，让农民获取长期稳定的收益。
4、土地入股
所谓土地入股，实际上就是在征地以后，用建设项目的股份来补偿农民。这种方式给农民的不是现金而是股权。股权的收益是不确定的，而项目经营失败的风险是由股东承担的。所以，股权对农民来说，可能是一张画饼。上海沪宁高速公路最早搞农民入股，但没有成功。因为农民关心的是投资分红问题，倘若不能兑现分红，农民就不答应。在农民的心目中，入股就是存钱，到期就要分利。但是，投资有风险；在市场中，入股不分红，甚至到头来血本无归的事例比比皆是。不同的是，市场投资是自愿的，而土地入股是强加的，并且投入的是农民的活命本钱。我们认为，这种让农民“赌活命钱”的方案，流弊较多，宜慎用之。
5、“征地保障”
上海浦东试行了一种被称作“征地保障”的模式，其要点为：由征地单位按规定标准每月为征地劳动力提供养老保险、医疗保险和独生子女费用等基本保障，并给予一次性经济补偿以后，不再安排工作岗位，由征地劳动力自主择业、市场就业。这种模式把着眼点投向长期保障是有见地的，但是与山东三联的做法相比，尚有不足：没有提供住房和就业，也没有给未安排就业的劳动力提供基本生活保障，更没有为社区文明化提供资金支持。可以说，这是一种低标准低水平的保障。其原因在于，由于没有突破零星分散开发的模式，征地单位开发规模小，财力不足，无力为农民提供较高标准的安置和保障，也无力给他们提供就业机会。
6、政府经营
2003年以来，济南市政府对城市的规划建设管理进行大幅度修改，推行了一种由政府经营的模式。其中对新区建设提出了一套新的政策。据有关人士介绍，这套政策在一定程度上吸收了三联的经验。其特点，一是大大提高了对农民的补偿。二是推行整体化建设，把规划范围内的村庄整个地变为市区，把农民变为市民，农村变为城市。济南市提高补偿标准的规定是：（1）严格按照《土地管理法》规定，计算土地的征地补偿价格和安置补偿。（2）村土地征完之后，对每个农民进行一次性生活补助，16岁以上60岁以下，分为几个年龄段，55到60岁补助5万，然后依次为4、3、2万。（3）每个人一次性发放5000元医疗补助费。（4）一次性提供每人40平方米的住房，与原住房面积等面积置换。原面积大于安置面积的，按每平方米300元领取补偿；原面积小于安置面积的，按每平方米300元补交房款。三是对农民投入社会保障。
这样做的好处是有利于政府经营土地。政府从农民手中征地，由政府开发建设。政府投资道路、管线、河道、绿化等基础设施建设，对工业用地按成本价出让，经营性用地搞挂牌招标，然后用政府收益给农民补偿。总之，就是由政府控制资源，政府承担风险，政府享受收益。
在讨论中，我们对这种模式提出了几点疑问。一是政府充当垄断性的大开发商，是否有助于政企分开和政府转变职能？二是政府控制资源垄断经营，会不会因为缺乏充分的效率激励和外部约束，而滋生官僚主义和腐败？三是政府出让土地使用权能否取得足够的收益来支付安置保障农民和基本建设的成本？如果政府不能通过抬高地价将这些成本转移给开发商，会不会出现财政兜底或者政府负债的后果？我们认为，上善之策，还是尽可能地培育城市运营商。城市运营商应该是市场认可的实力强、信誉好的企业。对这个意见，地方的一些同志表示赞同。他们认为，城市运营商就是“资质+实力+理念+项目”。政府要严格控制投机钻营的小企业的投机行为，但是要注意培植实力雄厚、信誉良好的城市运营商。“城市化呼唤城市运营商。”
（二）理论探讨
在围绕课题成果的研讨中，专家们发表了许多发人深思的意见。兹择其数则，概而述之。
1、土地对农民的意义
中国农民问题有两个最大的特点，一是农民的身份长期固定化，二是农民被排除在社会保障体系之外。因此，土地对农民来说首先是生产资料，其次是财产，更重要的是，它是社会保障手段。这种情况在全世界是独一无二的。所以，在国家建设征用集体土地的时候，不仅要使农民得到土地的市场价值，还要让他们得到失去土地以后应有的保障，包括子孙后代的保障。土地的城市化应当伴随农民的市民化；农民将自己的土地交给了城市，就应该享受城市市民应有的住房、低保、就业、养老等待遇。
2、城市化与农民进城
从世界各国来看，把农民进城作为现代化的一个标准，是被普遍认可的。在我国，农民身份固定后得不到城市化的任何好处，基本上处于社会最底层。现行的土地政策是不许农民进城；征地后土地进城了，但把钱给了农民以后，农民还在城外呆着，不能成为城市居民。山东三联的方式试图解决这个问题，但解决得还不彻底，主要原因是现行法律存在障碍。有人问，农民进了城干什么？这里有一个原则和措施的问题。首先，许可农民进城和吸收农民进城是原则问题，农民怎样进城和进城后做什么是具体措施问题。我们的立法，应该首先确定让农民进城的原则，然后解决农民进城的手段和措施。
3、土地发展权与政府经营
按照现行体制，进入城市的农民土地，全部进入国家垄断的土地一级市场，由政府统一经营。其发展的权利归政府专有，发展的利益由政府包揽。三联的案例是把发展权一部分交给企业，一部分交给农民，所以跟现在的体制就有些矛盾。但是从价值取向上讲，这恰恰是应该鼓励的。按照民法的原则，公法人不得谋利；政府牟利在现代文明的法律中是找不到根据的。从法律的基本理念上讲，应该是让农民直接获得发展的好处。因此，首先应当尊重农民在发展问题上的发言权。农民在政府面前是很难有发言权的；只有同土地使用人即发展商谈判，农民才有平等地位。将来可以变一下程序：先由发展商和农民谈判，谈成后由国土部门依法办理征地和土地出让手续。这样，农民利益得到了维护，发展商感到合算，国家又没有任何负担。
4、农民参与城市化的权利
现在的土地法律和政策的根本性缺陷，在于不保护农民利益。城市化实际上成了剥夺农民土地的过程。国家征收集体土地，基本上属于行政强制。这里涉及到五个问题：第一，集体产权不明晰、不完整，与国有产权不平等。第二，集体土地转为国有的价格不公平。第三，这个过程农民不能参与。第四，农民的集体土地不能进入市场。第五，很多征地项目并非以公共利益为目的。为什么不可以让农民带着土地参加城市化？在三联的案例中，相当一部分土地进入城市后仍然保留为农用地，这些土地是不需要征用的。农民成建制加入企业，企业投资搞生态保护，搞高效农业，使之成为城市的一部分，有何不妥？农民集体与企业共同开发，分享利益，又有何不可？为什么只能让农民一次性卖地，然后永远地失去生存保障，而不能让他们以某种方式从土地开发中长期受益？为什么农民欢迎的城市化模式，会受到有的政府官员的指责，而他们在试图“纠正”这种做法时，却不敢让农民知道？这些提问中的深刻意蕴，值得体味。
五、结 语
山东三联的实验，证明了我国社会主义市场经济在发展进程中蕴藏着巨大的创新活力。我们的立法和政策应该注意保护这种创新活力，并随时总结和吸收实践中的创新成果。诚然，我们在完善市场经济体制时必须十分注意加强法制和整顿各种偏差，但这并不意味着我们可以忘记发展和忽略开拓创新。我们要有科学的发展观，也要有科学的整顿观。整顿是为了更健康地发展。整顿要实事求是，掌握政策，明确法律界限，区分青红皂白。整顿要施祛病之术，也要循健身之道。但凡实践中出现的新经验新方案，都难得在法律上找到现成依据。相反地，它们常常面临立法滞后的困惑，更不时遭遇观念冲突的困扰。科学的任务就是辨析现象，揭示本质，帮助人们了解事物，把握规律，从而找到正确的路径，走向自由的彼岸。所以，我们一方面呼吁政府采取有力措施整顿土地市场、制止土地违法，另一方面，我们也提醒政府采用有效方案推进城市化进程、促进经济发展。实际上，前一段时间土地市场的“乱”，在相当程度上要归因于我们在制度上缺乏一套能够平衡各种发展需求和利益诉求的妥善方案或机制。因此，土地市场有序化的根本途径，是给各种合理的发展需求和利益诉求以理性实现的制度空间，使人们有所为而善其为，而不是使人们无所为而妄其为。这就是大禹治水重“导”不重“堵”的道理。
山东三联的实验是一个萌芽。它给了我们很多启示：第一，现行的征地补偿模式必须突破，也能够突破；第二，造福农民的城市化必须实现，也能够实现；第三，市场有足够的潜力来提供农民市民化和农村现代化的经济资源；第四，政府、企业、农民和城市居民可以在城市化过程中实现利益与共、互济共进；第五，中国可以立足自己的文化传统和制度创新，走出一条健康、文明、和谐、持久的城市化道路。
山东三联的实验是一个开端。它还需要继续发展和完善。有一些问题，如农民的长远保障问题，成片综合开发与地产市场接轨的问题，还需要进一步探索。更重要的是，城市化过程中的制度创新，没有划一的模式。成片综合开发不是万应灵丹，零星分散开发亦非一无是处。各种各样的灵活方案，在不同情况下都可能有其长处。立法者不可能穷尽需要解决的问题和解决问题的答案。法律的任务之一就是为人们运用理性和智慧解决实际问题提供必要的制度资源，如权利、义务、保护、制裁、救济、限制、程序、标准、机构、管理、服务等等。另一方面，法律也需要从市场的交易创新中获得制度创新的营养。正如法学家们熟悉的一句至理名言所说：“法律的生命不在逻辑，而在经验。”
（附一） 参加调研的课题组成员有：王卫国、胡利玲、司艳丽、邓晓光、刁君姝、丁绪瑞、韩文苑。
（附二）参加鉴定会的专家有（按姓氏拼音为序）：清华大学法学院崔建远教授，国务院发展研究中心农村部韩俊部长，中国土地学会马克伟名誉理事长，中国社会科学院法学院研究所孙宪忠教授，中央农村工作委员会项兆伦局长，国土资源部法规司赵久田司长。
（附三）我国目前城市化水平还很低，城市人口不足40％。据专家估计，要想保持我们8％－9％的发展速度，每年至少要有2000万农民转为城市人口，才能保障工业化和城市化按照预想的目标实现。目前我国农村每年出生1000－1500万农业人口，如果不加快城市化速度，农业人口比重将会越来越大，这对我们全面建设小康社会是一个严重制约。
（ 责任编辑：雨辰 ）
来源：[中国改革报]
