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《走专业化、规范化、市场化道路，打造城市信息基础设施的“三公”平台》
第二次城市基础设施企业交流会上海年会发言稿
北信基础公司 刘小平
随着党和政府科学发展观的提出、城市化及城市现代化进程中对城市基础设施科学管理的要求和市政公用事业市场化改革的深化、通信产业改革的深入和信息产业的发展，信息管道产业应运而生。从2000年7月“北京中关村信息工程股份有限公司”及两个月内“上海市信息管线有限公司”的先后成立伊始，信息管道作为单独的产业，已历经5年的发展与探索。现在，这个产业在全国各地蓬勃发展，方兴未艾。本文尝试对信息管道产业的性质、发展等问题作一浅析。
市场呼唤新产业的诞生
1. 信息管道的资源与管理现状
(1)、 主导运营商的资源垄断、闲置与非主导运营商的资源极其匮乏的现象并存
以北京的管道资源情况为例，北京通信公司为当地主导运营商。几十年来，北京通信通过独家垄断，独享补贴而近乎无偿获得了密集的管网资源，约占运营商管道总量的84％。打破垄断十年来，相继出现的其他非主导运营商先后也建设了管道，但不成网络，占运营商管道总量的6％。广播电视网络占管道总量的9％。同时，主导运营商的大部分地段资源闲置率平均超过50％。
(2)、 管理体制
目前的行业监管主管部门是信产部及各地通信管理局。实行行业垂直管理为主，地方管理为辅的行业管理制度。
目前各地的建设与管理模式较多。有代表性的有：运营商自建自用自管的“分散建设”模式；运营商“联合建设”模式；地方管线公司“统一建设”模式等。其中，分散建设为传统模式，联合建设与统一建设是新年来逐步实行的两种新模式。
2. 信息管道建设与管理中的问题
在传统模式下，主导电信运营商垄断绝大部分信息管道，各电信运营商以及有线电视等信息管道需求单位为开展业务，在同一道路上分别建设信息管道，导致重复破路，使得地下空间资源紧张；而主导运营商资源闲置造成建设投资浪费；“拉链路”导致交通诸塞，影响市民出行；架空线缆横行，形成“黑色污染”，降低了网络通信安全性，严重影响市容市貌；网络管理各自为政，网络之间不连不通；管道建设模式不一、产权不清、职责不明、协调不畅、监管不力，造成管道建设和网络运行的安全隐患；管道建设工作机制、规划、标准、监管制度尚待完善。
3. 原因分析
(1)、 产业纵向一体化、资源垄断与同业竞争并存
在产业纵向一体化（管线合一）的情况下，管道的提供者是电信运营商自身，电信运营商自建自管，从事基础设施的管道产业尚未形成；主导运营商基本垄断了全市的信息管道资源；主导运营商不向竞争者开放其闲置管道，以上三个方面导致非主导运营商被迫纷纷自建管道，重复破路是必然结果。
(2)、 监管主体的错位
一方面，信息管道具有明显的基础设施属性，与城市水、电、气、热等一样，应纳入城市基础设施的横向管理体系，由地方政府作为监管主体。但另一方面，因管道属于运营商自建自管，信息管道与电信业务一起被纳入电信纵向管理体系，由运营商的主管部门──信息产业部及各地通信管理局作为监管主体，形成监管主体的错位，引起信息基础设施与城市基础设施之间的脱节。
(3)、 相关制度建设滞后，管理处于被动地位
2003年2月21日，信息产业部发布调整《电信条例》附件《电信业务分类目录》的通告。调整后的电信业务目录中没有了“管道的建设并出租、出售业务”。信息产业部也一直没有明确管道剥离后如何管理的问题。信息管道的制度空间出现真空。
此时，当地政府应积极跟进，建立信息基础设施的管理体系，明确主管部门，制定统一的网络规划。通过监管与引导，促进信息基础设施的健康有序的发展。
4. 新形势的要求
(1)、 科学发展观
2003年中共十六届三中全会正式提出了“五个统筹”，今年两会期间中央政府又进一步明确提出了“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观。
就信息管道产业而言，要求该产业的发展既要着眼于经济、社会、政治、文化、生态等各个方面的发展，又要相互衔接、相互促进、良性互动；既要考虑当前发展的需要，满足当代人的基本需求，又要考虑未来发展的需要，为子孙后代着想。
信息管道属于城市基础设施的一部分，由于其主要在城市范围内建设和经营，必须占用城市宝贵的地下空间资源，这要求地下空间的有效、可持续的利用和配置。在信息管道建设过程中，存在诸多负外部性：重复破路引起交通堵塞，影响城市交通和居民生活的正常秩序；飞线横行，严重影响市容市貌，同时形成网络安全隐患；如果该产业的发展不纳入城市的整体规划，同时采取统一规划、建设和运营，而是重复建设，随意掘路，就必然造成城市地下空间资源的浪费、城市环境的破坏、网络运行的安全风险以及城市生活秩序的混乱，这些与科学发展观的要求是背道而驰的。
(2)、 城市建设科学管理和市政公用事业市场化改革的需求
目前，我国正处在一个大规模的快速的城市化过程，这个过程至少需要持续二三十年的时间。城市化进程给城市的科学管理带来了新的课题，对城市的统筹规划、安全、减少负外部性、可持续发展等提出了新的要求。
同时，对城市公用事业的市场化改革也不断深入。2003年初，建设部颁布了《市政公用事业市场化改革的意见》，今年5月1日建设部又正式开始实施《市政公用事业特许经营管理办法》。一些地方政府也出台了城市基础设施特许经营办法。这些规章为市政公用事业和城市基础设施确立了基本的政府监管框架。
(3)、 通信产业改革的深入与信息产业的发展的需要
从1994年联通成立到2001年中国电信南北分拆，我国电信市场结构从一家垄断变为中国电信、中国联通、中国移动、中国网通、中国铁通和卫通等6家电信运营商相互竞争的格局。非主导电信运营商强烈要求主导运营商开放本地管道资源，呼唤“公开、公平、公正”的基础设施竞争平台，但实际上非常的艰难。在此情况下，由非电信运营商提供开放和公平接入的本地管道资源的产业应运而生。经过几年的实践，信息产业部于2003年4月重新调整了《电信业务分类目录》，正式将“通信管道（孔）的出租、出售业务”从电信业务中分离出来。此举为管线分离，从而为信息管道这一新产业纳入城市基础设施领域扫清了纵向管理方面的障碍。同时，建立在管线分离基础上的信息管道产业的形成，也是推动电信市场竞争，彻底打破电信垄断，优化存量管道资源配置效率，从而继续深化电信业改革的动力之一。
(4)、 广大用户的自主选择与电信资费
自主选择电信运营商是业主不容剥夺的权利。但事实上，运营商与小区签署合作协议排他性的合作协议的做法并不少见。在排他性合作协议的条件下，即使电信服务资次价高，小区业主们也不能更换电信服务商。对此，广大用户怨言颇多，小区业主将开发商与运营商告上法庭的事情也屡见不鲜，已经引起了社会对此问题的关注。
虽然《电信条例》规定电信业务经营者不得“以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务”。由于这些规定缺乏可操作性，监管部门也没有行之有效的监管。
5. 联合建设
目前，国内大部分城市信息管道建设与运营方式仍然是以“分散建设”为主。由于分散建设所带来的资源浪费、反复掘路等明显弊端，因而各地政府纷纷加以改革。改革过程中，出现了两种比较有代表性的城市信息管道建设与运营模式：“多家运营商联合建设”模式（以下简称联合建设）和“地方管道公司统一建设”模式（以下简称统一建设）。
联合建设按照“统筹规划、联合建设、产权分设、集中维护”的原则，由各家运营商根据需求比例分担出资份额，由一家运营商牵头建设。牵头单位轮流坐庄，管道维护由牵头运营商负责。
尽管当初创立联合建设有着良好的初衷，但联合建设实际上存在诸多问题：由于牵头建设单位不固定,也由于企业间利益不同,建设协调困难,在验收、付款、运营等问题上矛盾重重，势必导致管道维护职责不明，造成建设和运营的安全隐患；牵头建设单位完工后迟迟不交工，待基本发展完成其业务用户后，才告知其他建设方；其他运营商不按时拨付工程款，致使牵头建设单位长期垫资等。
实际上，联合建设的本质仍属于运营商自建自用的“管线合一”的体制，其自身存在无法克服的内在缺陷，不可能真正解决资源共享、统筹规划与重复破路。由于拥有管道资源的运营商不积极向其他未参加联合建设的运营商共享资源，其打破电信垄断的效果非常有限，也没有解决非主导运营商重复破路的问题，也无法改善主导运营商存量信息管道的利用状况;运营商在建设时并没有考虑到城市发展和潜在进入者的未来发展需求，因而不能避免随着城市发展再次破路。
6. 统一建设的模式与新产业的诞生
(1). 统一建设的模式
根据“统一规划、统一建设、统一管理”的原则,由不从事电信业务的专业公司统一建设、运营信息管道，实现管线分离。各家运营商根据情况向管道公司购买或租赁管道。
(2). 统一建设的优势
对城市科学管理而言，由于实现了管线分离，能够与城市规划更好地结合，责任清晰，因而能节约地下空间，减少重复破路等负外部性，显著降低社会成本。
对改善电信市场竞争而言，由于管道公司与运营商不存在业务竞争关系，可以公平地向运营商提供管道。非主导运营商利用新增管道进入主要市场与主导运营商竞争，因而电信市场竞争绩效的改善比较大。而且，随着管道公司网络规模的扩大，这种改善会越来越大。
同时，新增管道网络的竞争压力将逐渐迫使主导运营商开放部分管道存量资源，能够促进存量资源的利用。
(3). 新产业形成的市场和制度基础
信息管道需求的快速增长和多元化为信息管道产业的形成提供了市场基础。
2003年4月信息产业部颁布的最新《电信业务分类目录》中，“通信管道的出租、出售”已经不属于电信业务。从发展的趋势看，信息管线的纵向分离已经具备了制度基础。
(4). 新产业在各地应运而生
2000年7月27日 “北京中关村信息工程股份有线公司” 成立。两个月内，“上海市信息管线有限公司” 成立。随后，在沈阳、深圳、天津、常州、无锡、九江、顺德等各地，由非电信运营商组建的管道公司如雨后春笋般相继产生和成长起来。2004年1月18日，北京市政府倡导组建了从事信息基础设施投资、建设与管理的专业化公司——北京信息基础设施建设股份有限公司。各地管道公司坚持统一规划、建设和管理，积累了一些经验，信息管道产业正在蓬勃发展起来。
（ 责任编辑：单秀巧 ）
