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2004年开春，中央中央、国务院就农民增收发出了一号文件。在历史上，以中央文件形式针对农民问题的文件共有六个（1982年至1986年连续5年下发“一号文件”），专门针对农民如何增收的文件，这还是第一次。
2004年的“一号文件”，最突出的是“一减三补一价格”政策。“一减”是指在5年内全部取消农业税，同时取消除烟叶外的所有特产税；“三补”是指对农民进行粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴；“一价格”是指国家要定粮食最低价格，保证粮价平稳。今年中央财政支持农业各方面的资金将比去年增加近300亿元，达到1500亿元以上，为历史最高水平。
中国的三农问题极为严峻，这个文件也表明问题解决刻不容缓。自1997年以来，农民收入增长一直困难。全国农民人均纯收入增幅连续7年没超过5%，年均增长4%。二是与城镇居民的收入差距继续扩大。1997年农民人均纯收入为2090元，城镇居民人均可支配收入为5160元，差距为1：2.47；2003年农民人均收入为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大为1：3.24。三是以粮食生产为主的纯农户收入增长更困难。所以这个文件如果能顺利落实，对中国农民确实是重大福音。但中国的“三农”困境远不止是增收难的问题，它面对的重大困境还有：
1、医疗问题严重一半农民根本没钱看病。11月5日，卫生部副部长朱庆在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60％--80％。据《中国统计年鉴》和《中国卫生统计年鉴2004年》记载，2003年我国农村居民家庭人均纯收入为2622.2元，农村居民的平均住院费用2236元，农村居民如果生了大病，农民一年的现金收入尚不能支付住一次院的费用。因此，疾病是中国农村居民摆脱贫困的最凶猛的拦路虎之一。
2、伪劣农资坑农愈演愈烈。伪劣农药、假化学、假种子，劣质农机坑农的事件，自80年代以来，就一直是对中国农民生存的一大现实威胁。坑农大案频频发生，无数农民深受其害。2004年，仅仅是1至2月，被查获假冒伪劣农资货值达三千五百多万元，立案查处违法案件2503起。
3、欠薪事件频发。农民工为讨工钱跳楼，成了近年中国的触目惊心频发景象。据全国总工会统计，目前全国共有9400万进城务工民工，被拖欠的工资总额可能在1000亿元左右，其中70%发生在建筑业。建筑业奇怪的债务链是造成这一问题的根本原因：建设单位拖欠总包单位工程款、总包单位拖欠劳务企业劳务费、劳务企业拖欠包工头的工资、包工头拖欠农民工工资，农民工成了这条债务链上的最终受害者。而据2004年8月建设部披露的一组数据看，政府工程占全部拖欠款的比例高达36.6%。拖欠总额达642.8亿。数据表明，政府负有重大责任。10月，国务院专门召开会议做出决定：三年内各级政府必须把自己所欠款项还清。
4、土地，更严重的危机。这是一个更需要高度关注，而且更为复杂的难题。
据不完全统计，从1997年到2004年的7年中，全国有近1亿亩耕地被征用。其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”，他们有个共同命运--务农无地、上班无岗、低保无份，没有活路了。
中国三农问题的专家多年详实的研究表明，对中国农民生存的最大威胁除了上述种种问题，土地纠纷更加尖锐。
52岁的刘正有是一位来自四川自贡的失地农民，1998年作为维权代表的他来到北京后就再也没有回去。他自制的名片上写着：自贡市失地农民维权代表。名片背面介绍了“自贡圈地”案的来龙去脉。
1992年自贡市以建设高新技术开发区为名，在未征求农民意见和未经有关部门批准的情况下，强征农民土地1.5万亩，造成3万农民失地失业，无以为生。
最新的中国社会科学院的调查显示：自2002年后，“土地纠纷”已经上升成为农民维权的最大焦点问题。调查数据来源于多方。首先是通过对中央某媒体观众电话声讯长达半年的记录，研究者发现，在6万次(条)的信息中，“三农”问题居于首位，而其中所涉土地纠纷又为“三农”之首。曾经长期成为农村最大问题的费税矛盾则退居其后，仅占反映问题的1.9％。
来自于其他领域的调查结果也在不断证实这一问题：中央某媒体的两万封观众来信、720名进京上访农民问卷调查、国土资源部等国家各大部委的专项调研数据。课题组同时收集了2004年以来130多起农村群体性突发事件，结果表明，其中87起是因土地引发的冲突。
有关部门提供的权威数字还显示，今年上半年，全国共发现土地违法行为4.69万件，土地案例正在各省市不断上升。
土地纠纷中反映最多的是非法、强行征用土地和土地补偿过低或被侵吞问题。从税费到土地--农民维权议题的转变背后隐藏着一些鲜明的特征变化。
“税费时期”控告方多为村民个体或群体，其目标对象是乡村一级。而“土地时期”，虽然村民联名仍是主要形式，但村级组织已经成为重要控告方。这主要是由于在强行非法征地的争议中，村级组织常常与农民的利益是一致的，因此在农民的压力下有可能成为维权主体。
从一些实际发生的土地纠纷来看，农民男女老少广泛参与的情况比较普遍。土地问题不是一代人的问题，它关系到这个家庭的世世代代，所以需要全家老少都参与其中。而在减负维权中主要以农民精英为主。
从被告方来看，土地纠纷中市县成为被告的比例在增高，而以往税费争议的被告方主要集中在乡、村两级政府。更为显著的是，土地纠纷中越来越多的房地产公司和开发区成为被告方。
在这场由税费到土地的矛盾变迁当中，冲突的发生区域也在悄然转移。与税费争端主要集中在中部农业省份不同，土地纠纷多发于沿海较发达地区。东部经济发达，其土地自然比中部更值钱，可以马上卖地赚钱啊，这就导致有关部门总是更快地控制土地的流转。
维权的语言也在发生本质变化。税费减负因有明确的中央政策支持，因而口号或呼吁多为“落实中央文件／政策，减轻农民负担”。土地问题因与农民生死攸关，所以语言就更为直接，如：没有土地，我们何以生存？
土地维权过程中获得了更多外力的介入。失地或受损农民开始熟练地通过各种渠道求助于社会，一些知识精英主要是法律人士也深入其中。统计发现，在有关土地问题的837封上访信中，49封是由律师或其他法律人才撰写的。
十多年以来，中国农民的维权活动与经济和社会的发展如影随形。其中最具全局性的便是税费问题和土地问题。到底是什么原因导致了从“税费”到“土地”的矛盾变迁？
从80年代中期后，农民的税费负担问题就已显突出。时至1992年以后，国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，使县乡政府及其各部门从单一的国家利益体系中分化出来。由于体制改革的滞后性，各级政府机构臃肿，招聘和临时编制人员过多，行政经费入不敷出，所以当县乡政府的财政收入处于巨大压力时候，向农民摊派加重农民负担就成为必然。
随着城市化加剧，城市扩张的需要，土地成为地方财政收入的重要来源。2003年，中国人均GDP第一次超过了1000美元，开始进入快速城市化阶段。
多数学者认为，要解决中国的“三农”问题，就是要通过城市化转移和减少农民，实现农民的非农化。从理论上来说，这种立足发达国家历史经验基础上的观点有一定的合理性，但是，“中国的城市化是在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下发生的城市化”。
根据现行法律，虽然规定了农村土地归“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替。“这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高---实际上，‘农民集体’只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。”
在这一背景下，农民既不能决定这地卖还是不卖，也不能决定卖给谁，更不能与买方谈判价格。
土地问题在近两年突然显现，除了城市化加剧导致矛盾升温外，另一个重要原因是，农民受到新一届政府“以人为本”执政理念的鼓励，敢于翻出积压“旧账”伸张权利。因此，土地问题的集中规模爆发从另一方面表明了社会的开放空气以及百姓对政府信任的加深。
实际上，执政者和专家学者们也一直在为解决农民失地失业问题而进行思考。一些举措正在出台，如要求权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止滥征耕地，还有提高补偿办法，妥善安排失地农民的生计问题等。
所以，首先要做的就是明确农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民，然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。
春秋时期管仲就曾说过：地者，政之本也。返观历史，农耕社会的土地制度一直对社会政治存在着深刻影响。而学界目前也常以拉美教训作为对中国的警示。拉美国家在经济发展过程中，城市化脚步非常之快，却也漠视了农民的土地权，其最终结果是导致大量农民失去土地成为流民，加剧了社会严重的贫富分化，长期使国家陷入飘摇动荡之中。
2003年1月，温家宝总理在中央农村工作会议上曾公开批评说，不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，这将危及农村社会稳定，危及整个社会的稳定。
以土地维权为观察点，近十年来中国农民的维权活动确实与国家政治有着十分复杂的互动关系。新一届政府的亲民政策也在很大程度上鼓舞了维权者，中央政府获得了维权农民的信任。同样，农民维权活动实际也构成了一种影响，使中央政府从政治高度来认识农民的处境并修正相关政策。如税费问题，随着农民维权的深入和升级，中央政府就先后于1985年、1990年、1993年和1996年就这一问题多次表态，对农民负担的认识从“消极因素”到“政治问题”再到“十分紧迫的政治任务”以至最终的“全部工作的重中之重”。
农村问题学者郭正林分析认为，农民以中央的权威作为基础，试图以中央的政策和国家的法律作为一种标准来衡量基层政府的行为。在这种情形下，农民维权在某种程度上改变了基层政府的施政行为，使中央的意图得到落实，使农村的政治协商成为可能。
还有学者认为，维权的过程实际也改造了农民自身，他们从以法维权中获得了政治体验，同时提升了农民整体的政治诉求。但这些维权事件并不改变社会基本结构，仅单纯是农民以法律和政策为依据来维护自身的合法权益。
农民从前些年的“税费争议”到“土地维权”的转变，说明了在调整农村的利益关系上，我们还需要进一步从根本上来解决“三农”问题。
（ 责任编辑：蒋灏 ）
