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昨天出现了一则戏剧性新闻。北京有媒体关于三部委争立《反垄断法》的报道称，因商务部、国家工商总局和国家发改委争抢反垄断法立法主导权，致使该法迟迟不能出台。这一报道被众多网络媒体转载。然而到了下午，商务部在其网站上发布新闻，称媒体报道失实，商务部就是《反垄断法》的起草部门。
上述新闻报道可能确实存在失实之处，因为国家发改委只是在它的一份报告中呼吁尽快制定出台《反垄断法》，并未说由自己主导《反垄断法》立法。不过国家工商总局确实参与了《反垄断法》立法，而且国家工商总局的机构序列中目前就有“公平交易局”，其中还有一个“反垄断处”，而国家工商总局也专门就外国企业在中国市场的垄断问题出台过相关报告。
根据此前的报道大体可以确定，商务部和国家工商总局两家共同主导了《反垄断法》的起草工作。至于两部门之间是否存在争抢主导权的问题，外界不得而知。但一个无可否认的事实是：《反垄断法》是八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目，如今10年已经过去了，该法还没有正式进入全国人大常委会审议的程序。这本身就是很奇怪的。
不过，不管《反垄断法》是由两部局联合主导，还是由商务部一家主导，人们都会提出一个问题：这样一份对于健全的市场秩序之发育和完善极端重要的经济管制立法，在起草阶段基本上由行政部门主导，是否合理？
反垄断法的重要性是不言而喻的，国人已经吃够了电信、邮电、航空、金融、铁路、教育等诸多行业的垄断之苦。既然垄断可能存在于任何一个行业，而在每个行业的表现形态又会有所不同，依据常识可以判断，单由一个经济主管或监管部门起草反垄断法，立法过程难免陷入捉襟见肘的困境。
遗憾的是，这种由一个行政主管或监管部门立法的现象，又是相当普遍的。大多数经济管制立法，都是由相应的主管或监管部门全程负责筹备起草的。这种立法部门化当然有其优点，可以充分利用主管或监管部门所积累的管制经验，从而使立法较有针对性，能够设计出有效堵塞漏洞的法条。
不过，立法部门化也有其无可回避的缺陷。通常负责起草法规的部门，也就是未来依据此法对某一行业进行主管或监管的部门，因而在立法过程中，起草者很自然地倾向于扩张自己的主管或监管权力，给自己留出较大的自由裁量空间；被监管企业的权利和利益则往往不能得到较为充分的考虑。于是，在监管的权力－责任与企业的权利－义务之间，往往出现不对称的局面：监管部门权力很大，而责任很小；企业则是义务多多，而权利很少。
立法部门化还存在另外一个弊端。起草部门出于本部门未来权力的考虑，对于违反法规的企业和当事人，倾向于以行政处罚代替第三方的司法追究。法规中通常会详尽规定，违反某些规定，企业和相关责任人将被处以多少罚款，或被吊销执照、停业整顿云云。此类行政处罚当然由主管或监管部门执行，而司法处罚不能给该部门带来权力，因而往往被忽略。其结果是，行政执法可能惩罚了违规的企业，而由于这些企业的违规遭到损害的消费者或其他企业，却无法利用该法规来获得救济。
另外，行政执法的处罚相对于司法追究通常较为轻微，因而尽管法规一部接一部地颁布，却往往不能使市场走上健康发育之路。证券市场就是一个典型。该行业的立法不可谓不完善，但是由于过分强调监管部门的行政执法，而忽略对投资人提供司法救济，因而市场中的害群之马有恃无恐，监管部门努力多年，但市场秩序似乎并无根本性好转。
总之，立法部门化的结果是，相关法规过多地突出相应主管或监管部门的权威，而在有效地保障权益遭到损害的消费者和其他企业方面却失之粗疏。这样的法规似乎难以真正收到法治的效果。
立法是法治建设的基础性工作，如果不能制定出优良的法律，自然很难得到真正的法治。而法律是否优良，取决于法律的制定程序是否合理，是否能够有效地过滤部门和利益集团的特殊诉求，比较公平地考量方方面面的权力、权利与利益。
全国人大是法定的立法机关，根据《立法法》，相对不太重要的法律自然可以委托相关部门起草，但那些比较重要的、涉及多个领域、关乎市场秩序之根基的法规，比如《反垄断法》的制定，理应由全国人大来主导，包括由全国人大组织立法的起草。全国人大更有能力对中国反垄断的模式进行通盘考虑，而不至于为迁就现有管制结构而使未来提交审议的《反垄断法》成为夹生饭。
（ 责任编辑：周克成 ）
