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改革城乡二元政策尤其是取消现行户籍管理制度是必须的,但要注意改革的力度和顺序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提,并且形成于其他制度之前,但根据现实的情况,改革的次序只能是反向的。应先逐步取消城市居民享有的各种优惠待遇,降低城市户口的"含金量",然后才能完全废除现存的户籍管理体制,实行国际通行的登记户口制。
当前,户籍改革可谓是各方关注的焦点话题之一,不少专家从法律的角度指出现行的户籍管理制度是许多"荒唐的政策"之源,认为"户籍政策的藩篱已经到了拆除的时候了",并将大城市执法者的准入管理看成是一种自负心态在作祟。
无独有偶。去年11月,北京某一知名教授上书全国人大,认为从1958年沿用至今的《中华人民共和国户口登记条例》不仅违背了宪法关于保障公民迁徙自由的基本宪义,也导致农民在教育、医疗、社保、税费、金融甚至选举权等方面都受到种种的歧视和不公平对待,阻碍了农村人口城市化的进程。
在法理上,歧视性的户籍管理政策的确说不通,把它看作是各种"荒唐政策"的"罪魁祸首"也不为过。但是从经济学的角度来看,限制人口流动的户籍制度在一定条件下仍有其存在的意义,不应是首当其冲的改革对象,不能通过立法途径普遍废止。
户籍问题的所指,并不在于户籍管理本身。中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的二元安排,这才是不合理之所在。然而,实践已经证明:取消城乡居民的户口差异容易得可以一蹴而就,而使进城农民享受同等的权利和福利却难上加难。
我们知道,户籍制度以1958年通过的《户口条例》为标志,建立已经50余年,而其他一系列偏向城市居民的政策则是随后才逐步发展起来的,这些政策以保证城市居民充分就业以及各种福利为核心,广泛涉及社会生活的方方面面,其内容之繁杂和全面,在世界上都是绝无仅有的。
通过对户籍的严格管理,这些城乡隔离的二元政策把农民限制在土地上,剥夺了其迁徙权利,严重阻碍了劳动力这一重要生产要素在城乡间的自由流动,这样,城乡差距就无法通过城乡人口的流动而自然地拉平。
因此,要统筹城乡发展,避免城乡差距的进一步扩大,就要对传统的城乡二元体制进行逐步调整,而这要求我们对这一系列盘根错节的体制安排有一个清晰的认识。我们都注意到,这一系列排斥农民的政策无一例外都是以户籍制度为基础的,只有通过它,才能严格区分和分割城乡人口,并对农民实行所谓"歧视性待遇"。所以,户籍制度实际上处于基础和核心的地位,从这个角度来说,把改革的矛头指向户籍制度似乎是切中要害的。
但是,上述分析同样表明,一旦取消对进城农民的户口管制,本来限于城市居民享受的福利和公共资源将会骤显极度短缺,甚至会对城市带来破坏性冲击。这其中的道理是很明显的:在城乡收入和福利差距如此巨大、城市化严重滞后的条件下,户籍制度如果立即取消,城乡制度完全一体化,大量人口的涌入必然导致城市陷入混乱和崩溃。这对一些特大城市和传统体制浓重的城市来说是尤为危险的。
笔者认为,改革这些城乡二元政策尤其是取消现行户籍管理制度是必须的,但要注意改革的力度和顺序。虽然户籍制度是其他制度安排的基础和前提,并且形成于其他制度之前,但根据现实的情况,改革的次序只能是反向的。也就是说,应先逐步取消城市居民享有的各种优惠待遇,降低城市户口的"含金量",然后才能完全废除现存的户籍管理体制,归还农民宪法所赋予的迁移自由,实行国际通行的登记户口制。
如果按照一些专家所言,将问题上升到户籍政策与法律甚至与宪法抵触的高度只会使问题更为棘手。如果我们发现与法律相抵触的实际上是客观的基本国情时,就只能承认"罗马并非一日可以建成"。户籍制度对农民确实不公平,确实违反了公民的基本权力,但目前它在一些地区还有存在的必要。这很无奈,但却是事实。
户籍改革必须渐进有序而不能冒进。郑州曾经大开门户,将城市户籍四处派发,但在去年9月却又不得不叫停,这并不能认为是在走回头路,而是迫于市场的压力而不得不采取的措施。这是最新鲜的例子。
（ 责任编辑：杨茂银 ）
