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“这项政策对我们粮食主产区实在是个大好事啊！”黑龙江省财政厅农税局局长陈大光在接受记者采访时欣喜地说。
陈局长所说的政策，就是财政部最近在提交全国两会审议的预算草案中提出的所谓“三奖一补”的办法，即每年专门安排一笔150亿元资金，帮助缓解县、乡的财政困难。在预算草案中明确安排资金来缓解县乡财政困难，几十年来，这是头一遭。
财政部部长金人庆解释说，这项政策的基本出发点是：调动中央和地方各方面的积极性，共同来探索一种激励约束机制，既加大输血，更加大造血，从而能够“经过三年左右的时间，使县乡财政困难得到明显的改善”。
要从根本上解决积弊甚深的县乡财政困难，150亿元，实在是杯水车薪。特别是高达数千亿的乡村两级债务，更加不是靠这笔资金就能够完全化解的。
然而，这不过是中央整体推进农村改革配套方案的第一步。据悉，一场更大规模、更加深刻全面的农村改革风暴，已经在悄然酝酿之中。
“三奖一补”：解困县乡财政前奏
采访中，陈大光向记者细数了“三奖一补”政策给黑龙江带来的好处。
“比如说第三个‘奖’，对我们就是个大大的利好消息。”陈分析说，粮食作物比较效益低，黑龙江每年粮食产量很高，但实际上政府的财政收入却增加很少，“有了鼓励其稳定、增加粮食生产而给予必要的奖励，地方上种粮的积极性当然更高了。”
而用来鼓励县乡进行精简机构、精简人员的改革，则在一定意义上，肯定了黑龙江几年来在乡镇机构改革人员精简方面的工作。
另外，对财政困难县今后新增的财政税收收入以及上一级财政部门加大对这些县的财力性转移支付给予奖励的政策，也同样调动了地方政府支持改革的积极性。
陈局长说，据他估算，黑龙江67个县里面，有60个县可以享受到这一政策，每年因此得到的收益多者可达到2000万，最少的也有300万元。
然而，对于政策的制定者来说，“三奖一补”的意义显然不止于此，解决县乡财政困难已经绝不单纯是一个经济问题。
金人庆部长在接受媒体采访的时候明确指出，“能够经过三年左右的时间，使县乡财政困难得到明显的改善，对于巩固基层的政权，提高我们的执政能力，促进经济社会的发展，构筑和谐社会，都有重大的意义。”
而“三年左右”的提法，也同样颇具深意。有专家分析指出，按照温家宝总理2005年政府工作报告的说法，2006年全国各地将全部免征农业税。根据黑龙江等已经率先全免农业税的省份的实践经验，相应的配套改革也将顺势展开，真正完成起码要一年的时间。
全免农业税，中国农民“无税时代”即将来临。而硬币的另一面是，曾经主要依赖农业税来维持正常运转的基层政府，也将因此而面临更加严峻的资金缺口。
所以，在2007年全面改革的框架基本搭建完毕之后，该政策对改善县乡财政困难现状，可谓意义深远。
基层债务之困
然而，县乡财政的困难是与其债务负担紧紧捆绑在一起的。日渐凸显的基层政府的债务负担就决定了，单纯依靠“三奖一补”政策，将无法真正解决县乡财政困难问题。
“农村乡村两级债务，一直是一笔糊涂帐，谁也说不清到底欠了多少钱，到底欠的什么钱，只知道多。”一位财税部门的官员对记者说。
事实上，时至今日，我们国家关于基层债务总额问题，都还没有一个完整、准确和权威的结论。
2003年6月25日，国家审计署署长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，我国县乡一级财政赤字严重。截至2001年底，中西部10个省、市的49个县市累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2．1倍。
2001年，在全国2800多个县（市）中，一般预算赤字县共计731个，赤字面达到35．6％，其中犹以中西部最为严重。有官员统计，中国乡镇近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，总额在2200亿元左右。
还有基层干部推算，全国近3000个县（市），如果平均每个县（市）的债务按2～3个亿计算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。
“尽管这些推断得出的绝对额差距较大，但有一点是一致的，即我国乡村债务总额过大，令人担忧。”财政部财政科学研究所副所长白景明教授说。
国务院发展研究中心的魏加宁研究员更是指出，地方政府负债已经成为影响中国经济安全和社会稳定的头号潜在威胁，必须直面这个现实。
在他看来，这几年中国的金融风险已为人所共知，政府在防范金融风险方面已经做了大量工作，金融改革的大方向也已经基本找到；相比之下，地方政府的债务风险却在大量积累，一些深层次的问题才刚刚开始着手解决。
同时，从处理风险的难度来说，金融机构相对而言比较规范，不良资产虽多，但是经过多年的调查统计，情况已经大体摸清；相比之下，地方财政不规范，同时地方债务大多为隐性负债，都是“悄悄干出来的”，因此风险更大。“因为风险的严重程度，并不完全取决于规模的大小。”
“如果我们不趁着现在中央财政形势还比较好的情况下，尽快解决地方政府的债务问题，以后解决起来的难度肯定会更大。”魏加宁研究员说。
债务背后的历史纠缠
冰冻三尺，非一日之寒。
“乡村债务负担沉重，很多都是历史形成的，情况非常复杂，既有政策性、体制性原因，也有下面管理不善、突发事件等原因。”一位地方财税部门官员分析说。
他说，过去的乡镇，不仅有所谓的“六套班子、七所八站”，而且，由于分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，庙少了和尚照样多，精简只不过是将人员负担“从扁担的一端挪到了另一端”，而且还增加了“重量”。
而同时，长期以来，乡村两级政府的财务管理往往是行政首长说了算，资金缺少有效监控。而基层政府带头大办乡镇企业，往往是由政府主导，不能够真正按照市场规律，盲目投资上马，甚至一些项目，“建立之日，就是停产之时”。而今，大批乡镇企业的破产，带来的一个严重后果就是，基层债务迅速攀升。
另外，在分税制改革后，地方债务逐渐显性化。财政部财政科学研究所所长贾康教授分析说，我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面，这符合分级财政体制正常运行的基本要求。“客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。”
“然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。”贾教授说。
财权上移的同时，基层政府又面临着事权下放的局面。自1990年代以来，自上而下的各种文件，要求地方完成各种达标升级任务。最终，自上而下的各级任务都被完成了，但后遗症却留了下来，积累下来的债务成了深化农村改革的一个非常棘手的问题。
农村改革风暴将至
盘根错节的历史纠缠本身就决定了，要想从根本上解决县乡财政困难问题，化解基层政府债务问题，仅靠一项“三奖一补”政策，是远远不够的。
事实上，在先期进行农业税全免试点地区，相应的破解之道已经逐渐总结、完善起来。
黑龙江省财政厅的陈大光局长向记者介绍了他们化解农村债务的“遏制、核清、分类、偿还”八字方针。
所谓遏制就是，首先，不要再发生新的债务。不允许乡镇给企业担保，不允许再搞所谓的形象工程，不允许超指标发钱等。
在核清方面，黑龙江省相关部门在乡镇一级建立了乡镇债务台帐。“我们要把半个世纪以来欠下的债务一笔笔都要搞清楚。债权人是谁、债务人是谁，双方认可，签字画押，然后分成不同类别。”
陈大光介绍说，比如搞教育欠多少钱，搞农村的达标升级欠多少钱，吃吃喝喝花了多少钱。这样将来有针对性地根据不同的具体情况，不同类别，采取不同的解决措施。搞义务教育欠下的钱，本来就应该公共财政拿钱，将来就要政府支持来化解；属于胡吃乱花的，将来恐怕要个人来偿还，谁吃喝的谁买单。
而在债务化解方面，他们也采取了资产抵债、银行化解、财政豁免、奖励还债等很多办法。
去年底，为了能够从根本上解决基层债务问题，黑龙江省农村税费改革领导小组办公室等部门联合下发了《关于进一步化解村级债务的意见（试行）》（黑农改办〔2004〕31号）。
陈大光称，从2001年，黑龙江就开始了化解的工作，全省共化解村级债务35．6亿元，乡镇化解4．6亿元。但到目前为止，全省乡镇负债还有44．3亿元，村级负债90．8亿元。
一位财政官员向记者透露，目前，在国家层面上，有关县乡财政困难和基层债务问题的调研已经结束，相关部门正在起草一整套的解决方案。
他说，这项调研，连同其他9个关于三农问题的国家级调研报告已经全部完成，正式上报到了中央高层。“2005年下半年，一个有关农村整体改革的战略方案将会逐渐浮出水面。”
一场更大规模、更加深刻全面的农村改革，已经在悄然酝酿之中。
（ 责任编辑：田瑛 ）
