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最近，有舆论指出，曾公开承诺“不越位、不错位、不缺位”的国资委，事实上却正扮演着“婆婆加老板”、“市场主体＋政府监管理者”的双面角色。“出资人代表”的最初定位如何贯彻到行动中？如何界定国资委的权力与责任？
背景：“神话”招来异议
2003年4月6日，国资委作为国务院特设机构挂牌成立，主任李荣融宣布这个新机构的使命是，“维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。这是各级国资委的共同任务。”国资委上台后，连续下发一系列国企改制有关文件。
在国资委大刀阔斧的改革下，不到2年时间内，国资委旗下的国有企业在2004年个个成绩斐然，创造了一个又一个的“神话”，甚至连过去6年中有4年亏损的国航、东航、南航三大航空公司，也实现了53.9亿元的利润，几乎一年赚了过去10年的钱。在2004年9月公布的2004中国企业500强中，国资委掌控了370家，占全部企业500强资产总值的96.96％、营业收入的87.32％、利润总额的84.09％。其中前18位巨企全归属国资委。
然而，近日来，越来越多的舆论对国资委的角色定位提出了质疑。有舆论认为，国资委这个国务院任命的非政府系列的特设机构，拥有着“不定性”的超凡威力，渗透在与国有资产有关的每一个角落，使得国资委目前形成的市场影响力，不仅超越了中国证券市场，更出乎中国市场经济各个层面的意料之外。不论是中国股市里国资委与证监会两个“婆婆”围绕股权分置叫板的拉锯战，还是国资委“不能成为‘婆婆加老板’”理论演变为“过渡时期还得多管”论，国资委在外界舆论中俨然被描述成了一个“官商一体的超级公司”。这种权力膨胀，致使国资委的正式身份模糊不清，外界疑虑、异议渐起。
一边是“管人、管资产、管事”权力的全面掌管，一边是不承担法律责任“游离于法律法治之外”的行为状态，有人担心这有可能让国资委自觉不自觉地形成一套自我激励、自我授权、自我运行的机制。
有人指出：国资委管辖的一百多家央企跨越众多产业，如果国资委如此运行下去，会不会在中国经济中出现一个权力膨胀的“巨无霸”？尽管完善国资委的权力和权利是国资委履行出资人职责的需要，但如果国资委仍然是市场主体和监管者的“双面人”身份，那么，这种权力和权利的加强是否会导致对改革目标的摧毁？
对话
如何界定国资委的权力与责任
主持人：濮婕
嘉宾：
黄群慧
中国社会科学院工业经济研究所
企业管理研究室主任
张维迎
北京大学光华管理学院副院长
易宪容
中国社会科学院金融研究中心研究员
国资委权力有多大？
主持人：自2003年我国国有资产管理体制进行重大创新，建立了管资产、管人、管事相统一的国资委以来，国资委如何具体代表国家履行出资者职责、监管国有企业已经成为我国公司治理结构问题的核心。那么，国资委代表国家履行出资者职责的角色究竟是“董事会”还是“股东会”呢？
黄群慧：在现代公司制企业中，公司股东会和董事会都是履行出资者职能的机构，只是股东会的决策职能更为宏观。股东会作为企业的最高权力机构，一般只对重大事项如公司章程制定和修改、董事会成员人选及其薪酬、重大产权重组、年度预算及决算等方面进行表决。实际上，股东会是在公司日常运行的组织框架之外的，是通过选择董事来行使出资者职责的；董事会则是受股东会委托、代表全体股东履行所有者职能，是企业组织内部的核心决策机构，并通过选聘、激励、监督约束经理阶层来对企业的日常运作进行管理，使企业按照董事会的决策来运转。这种制度设计既保证了股东作为出资者的权力，又避免了股东对公司日常经营管理活动的干涉，有利于充分发挥经理阶层的专业才能。
从国资委两年来的具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看，国资委更多的是将自己定位为国有企业“董事会”，监管国有企业的具体运行。例如，对国有企业负责人的选择任命、业绩考核甚至深入到副总经理层次，发布招聘公告，公开招聘国有企业副总经理已经成为中央国资委和许多地方国资委的重要工作内容；要求所有中央国有企业在统一的时间内按照统一格式，制定和提供企业发展战略与规划；沿着前国家经济贸易委员会(下称经贸委)“突出主业、加强管理、降低成本”的国有企业管理思路，要求中央企业减少管理层次、调整组织结构，将企业主业限制在三个以内；不断发出各种通知，要求中央国有企业和大型地方企业参加信息化、律师、新闻发言人、管理创新等方面的各类培训班、研讨会和咨询活动；在34家中央企业启动了培养技能人才成长机制，开展企业职工技能比赛等等。从中可以看出，国资委对国有企业事务的管理已经非常具体。
张维迎：现在国资委成立快两年了，我们可以看到出现很多问题，国资委的目的、功能究竟是什么？国资委的目的可能是最大化国有资产。这样我们马上提出另外一个问题，谁来约束国资委？如果两个企业要合并的话，一定要经过反垄断法审查，由法律判决能不能合并。现在国资委却不受这个约束，如果想合并哪几家企业就可以合并，没有人可以约束。所以说，中石油、中石化合起来，肯定对国有资产增值好，因为没有任何竞争。如果说电信行业竞争太厉害，干脆拆掉联通，各分一半，觉得还不行，干脆并成一家算了。如果说国资委被赋予的责任是最大化国有资产的话，它的作为无可厚非，但是国家目的不是最大化国有资产，否则，我们这十几年改革完全错了。不然，我们现在就把所有的行业，包括修鞋的都垄断起来就能够赚钱了，经济学有一个基本的道理，竞争以后赚钱就难了。因为消费的剩余增加了。
易宪容：国资委自从2003年4月挂牌后，我们发现，政府所注重的是国资委的所有者职能及这种职能与政府社会管理职能的分离，强调的是如何由所有权缺位转变到所有权到位，强调的是由国有资产管理到国有资本管理的转变，强调的是以现金流为基础的业绩衡量标准及新的薪酬制度的确立等。一句话，通过管资产、管人与管事的合一赋予国资委以更多的实际权力。用国资委主任李荣融的话来说，就是对国有企业的管理要做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值。
那么，国资委如何才能够做到不越位、不错位、不缺位呢？首要要解决的就是国资委权力的界定与约束问题。很简单，一个无限大的权力如果不经清楚界定、不加约束，结果如何大家心知肚明。何况，不少人的眼睛都盯着国有资产这块庞大的“唐僧肉”，制度安排稍有不完善，便自有怀揣“锦囊妙计”者前来掏空。
已通过的《企业国有资产监督管理暂行条例(草案)》把国资委的职能定为资产的出资人，而放弃了以往的政府公共管理的职能。这意味着，国资委应当是一家“大公司”或“大企业”，而不是先前认知的政府机构。既然国资委是一个类似公司的单位，那么企业的终极所有权便为国资委。那么国资委到底是委托人还是代理人？国资委的组织架构表明，政府以《公司法》为依据，委托国资委行使所有者的职能。这就是说，对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重身份使得其委托代理关系相当复杂和模糊。
首先，作为政府代理人的国资委怎样保证它能按照委托人的指令作为。如果说这种指令是行之有效的，那么，以往政府对国有企业的那种管理与监督岂不是更直接、管理成本更低？
其次，作为国有企业委托人的国资委如何保证它能有效地行使其所有者的职责而不通过合谋—实际上两者都是代理人—来掏空国有资产？
还有，政府是国有资产的最终委托人吗？如果不是，国有资产的终极所有者是谁？其权力源又在哪里？如果权力源不清楚，那么谁来关注与监督国资委的行为？如果国资委不是财产终极所有者，那么凭什么保证它能够对国有财产有效使用？如果不能够有效使用，那么又由谁来承担其责任？如果国资委不是国有财产的终极所有者，而今后出台的《国有资产管理法》又是由国资委来制定，那么，凭什么能够保证国资委不会以权谋私？这一系列委托代理关系如果不能界定清晰，也就难以保证新设立的国资委有效运作。
国资委行为政府化？
主持人：目前，社会上有议论，认为国资委管得太多，权力在膨胀。对国资委的定位不准，会带来哪些负面影响？
黄群慧：国资委将职责限定于“董事会”，至少会带来以下三方面问题，一是国资委不可能是一个有效率的“董事会”。因为国资委管理半径太大，如中央国资委定位于196家行业不同、大多数规模庞大的中央国有企业的统一“董事会”，不可能具有现代公司制企业专一董事会的决策质量和监督管理效率。
二是国资委是游离于企业组织边界之外的，国资委这样的“董事会”和国有企业经理阶层之间的信息不对称程度必然十分严重。即使在国外现代公司中，董事会位于企业组织边界内部，同样存在信息不对称问题，董事会无法彻底解决经营管理者的“道德风险”问题，何况像国资委这样位于企业组织边界之外、只能通过“遥控”来考核监督经营管理者的“外部董事会”呢？
三是由于国资委的前身是经贸委、企业工委等党和国家机关，国资委的人员绝大多数都有长期的党和政府机关的工作背景，这有可能使得国资委习惯于采用行政方式监管国有企业，容易形成一个政绩导向的政府行政组织文化，而不是一个所有者利益导向的投资组织文化。如果国资委不主观努力改变这种习惯性思维和行事方式，国资委就很难避免用“婆婆”的行政管理方式来行使“老板”的职责。现在国资委的一些做法已经遭到一些非议，一些人就认为，国资委大力推行的面向“全球”招聘副总经理，在一定程度上就是短期的政绩“秀”；“高层管理人员达到60岁属于超龄”、“央企高管人员薪酬不超过平均员工薪酬水平的12倍”等，被认为体现出行政性政策“一刀切”的痕迹；最近一些大型国企领导人由不具有本行业背景的“业外人士”“空降”担任，则被认为是具有行政任命特色。
张维迎：搞清对国资委的定位和它的行为约束，这一点是非常重要的，否则的话打着保护国有资产的旗号，什么政策都可以做出来，而这种政策真正对国家的利益，对整个全国民众的利益带来的是一种非常严重的损害。
我还特别强调一点，现在好比体改委(经济体制改革委员会)并到发改委(国家发展和改革委员会)，如果政府结构方面没有大的考虑，这些问题很难解决。简单地说，八十年代为什么改革能够往前推动？有一个独立的体改委，这个体改委没有原来传统部门的利益，中央领导在听了计委、财政部、人民银行、外经贸部自己的汇报后，还要听听体改委的看法，这是一种平衡的力量。而现在的每个部门都在最大化自己控制的资源和自己握有的权利，这真是可怕。研究方面，包括我们国务院发展研究中心，能够提出多少独立的研究？一年就有三百万的经费，可以说，现在基本都去帮每个部门做咨询去了，这是高层的一个机关，都基本被私有化了，考虑政策不再是从全局的角度考虑，人的精力也没有放在考虑国家怎么发展，而是变成为某一个企业，某一个地方谋发展，这真的很悲哀。
最后，我要强调的是这些问题反映出一个更深层的问题，实际上就是八十年代讨论的问题，国家作为所有者，或者是国家作为政府，公共管理者之间的角色冲突，这是没有办法妥协的。中国古代好多理论，讲政府不能进入商业，政府如果一进入商业，就一定与民争利。所以，从现在来看，如果仍要保持政府在这些部门的所有权，公平竞争就不可能。
易宪容：国务院对国资委的定位，是代表国家行使对国有资产的出资人的角色。换句话说，国资委实际上是政府这个“老板”派出的“老板代表”，它要管理的核心对象是国有资产，是保值增值，是资产的投资回报。
但实际上，国资委做了什么呢？从众多的批评可以发现，问题主要集中在国资委做了很多不属于出资人做的事情。市场因此抱怨，“国资委越来越像原来的经贸委”。据称，国资委官员对此很委屈。据说国资委主任李荣融也曾无奈地表示：“有很多事情我们也不想干”，但国资委职责里面，有一条就是，“承办政府交办的其他事项”。
从国资委的管理和作为来看，国资委正在“政府化”，即由一个“老板代表”，逐渐在向一个政府机构演化。
首先，从国资委的机构设置来看，十分类似一个部委机构，有“业绩考核局”、“企业分配局”、“企业领导人员管理局”，还有“党建工作局”、“群众工作局”。这些机构设置本身就显示出一种矛盾：一方面国资委是出资人代表，另一方面又是监管者—其政府职能和市场职能混在了一起。
其次，从所做的事情来看，国资委干了很多政府才干的事。比如介入地方国资改革的监管，并且上收地方国资管理的权力，参与政府的宏观调控，参与国企改革政策的设定，直接推动全国中央企业的业务重组……这些事情都离出资人的角色相去甚远。如果国资委演化成了一个政府机构，那么政府机构改革还有什么意义？
国资委的使命到底是当国企的老板，还是要促进改革？这是两个截然不同的目标。如果国资委是为了促进国企改革，那么就不应该以赚钱为目的，也不应该过分执着于具体企业的保值增值，而是应该推进国有企业的改革，以全社会的市场环境和市场体制的优化为目标。如果是当老板，那么推进改革和优化市场环境就不是国资委的目标，而是要赚钱，要保值增值。现在看来，国资委是以后者的定位，追求前者的目标。这是典型的错位。
（ 责任编辑：胡立善 ）
