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国务院近日严肃查处江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目问题引起社会各界强烈反响，但如果把铁本事件仅仅理解成一个不合时宜的项目的被封杀，或者仅仅看作是中央为遏制投资过热，特别是对各地“大炼钢铁”的不满而采取的权宜之策，也许就忽略了这样一个具有典型意义的样本可以提供的更加深刻的警示意义。
地方政府投资冲动痼疾难除
一个最高年产量不足80万吨的民营小钢铁企业居然一下子就能够上年产840万吨、相当于一个首钢规模的大型钢铁联合企业；自有资金仅有3亿元，却能够筹集100多亿元的项目资金；本该经过国家有关部门严格审批的项目，却被分拆成22个项目由当地政府及有关部门轻而易举地越权审批通过；如此一个高能耗、高污染的项目，没有通过环境评审，就已经擅自开工建设；占用6500多亩土地，其中大部分为耕地，却未经国家有关部门批准……
对于这起事件，铁本公司当然难辞其咎。据调查，铁本公司曾提供虚假财务报表骗取银行信贷、违规将项目拆分报批、违规征地拆迁、违反环保法开工等，这些行为都有违法犯罪之嫌；另外，该公司还涉嫌偷税漏税。但是，这起事件之所以被酿成，地方政府及有关职能部门应当承担更多的责任。
铁本之所以能得逞，是由于地方政府及有关职能部门监管不力、纵容庇护的结果。如果不是相关部门的批准和失职，项目就不可能立项，铁本占地就不可能合法化，就不可能实施征地拆迁，也就不可能获得如此多的贷款，更不可能偷税漏税。在这个项目的审批、立项和实施过程中，所有的应该成为执法者的政府部门不但没有当好国家的“看门人”，而且还都成了合谋。
事实上，铁本事件除了刚好处于国家正在严格控制投资规模的钢铁行业，涉案金额又特别巨大之外，和一般的地方政府违法行政、官商勾结侵占耕地、银行违规贷款案没有太大的区别。更为典型的是大量的开发区、工业园区还在继续兴建，动辄数亿元、甚至几十上百亿元的投资，占用数百亩甚至数千亩良田的项目，不仅仅在市、县一级被违规越权审批通过，甚至仅通过乡镇一级就能上马。
这背后，问题的本质也依然是已经存在了20年的痼疾：“政府过热”―地方政府热心于通过投资推动本地经济，必然就会导致以行政力量干预市场的行为，也就必然会有企业借行政之力来抗躲中央的市场调控手段。
在经济的社会政治价值日趋重要的现代社会，人们很自然、也很坚定地认为投资规模、国民生产总值、经济增长率等数量概念是评价政府绩效和政府官员是否称职的最直接、最恰当、最公正的标准，并据此建立了一个注重扩张的政府绩效评估价值指标体系。这种以数量扩张为核心的政府绩效评估标准观念，使地方政府官员千方百计地寻求能加快经济增长、促进本地区经济规模总量扩张的有效方式。这是地方政府投资冲动的一个重要原因。
地方政府的投资冲动也是放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制实施的必然结果。因为行政性放权实际上就是通过授予地方政府更大的权限来激发其发展本地经济的积极性。然而，中央政府与地方政府的效用函数并不都一致，地方政府总有实现独立利益最大化的冲动，特别是在“分灶吃饭”的财政体制下，增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种大多列入中央财政，地方必须兴办更多的企业才有可能取得更多的财政收入，也愈有利于地方经济的发展。
在这种背景下，地方领导都天生有财政扩张的偏好，喜欢争拨款、举外债、压银行，从而聚集更大的资源，创造更大的“政绩”。经营得好，地方百姓可能受益，地方领导本人也可以获得提升。即使经营不好，弄出“财政危机”，地方领导只要没有中饱私囊（或是中饱私囊未被发现），大可以拍拍屁股走人，换个地方做官，而地方政府的债务包袱，最终还要由中央政府也即全体国民买单。
换句话说，这就是地方官员的激励与约束机制不对称。一地的损失要由全国人民负担，前任的窟窿要由下任来补，而当事人没有破产坐牢之忧，反而有升官发财之利，这种诱惑当然是难以抵挡的。
因此，减弱地方政府的投资冲动，除了树立正确的政绩观和发展观，进一步推进依法行政外，还要改革中央与地方的关系，科学划分和界定中央政府与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力，使中央合理集权与地方合理分权在政治过程中相互依存，相互制约，动态平衡，初步构建起既能发挥中央权威又能增强地方活力的权力关系框架。
行政调控之辩
此次投资增长加速，有一个非常大的变化就是投资主体的变化，即非政府主导的民间投资开始成为主体。而生产资料价格上涨导致的盈利预期和实际利率走低是推动固定资产投资超高速增长的两个重要因素。从理论上讲，企业因盈利预期而投资，并对自己的投资效果负责，是市场行为，政府不应该进行微观干预。但投资过热有更深层的原因，铁本事件表明，企业显然获得了地方政府主动动用行政力量与资源的协助，这会扭曲企业对市场前景的判断，并从事实上分担了企业的投资风险。试想，如果没有地方政府行为的错位，企业的投资冲动又会减轻多少？银行贷款的胆量又会减少多少？投资增速又会降低多少？
其实早在2003年下半年，国务院就通过各种形式与多条渠道对相关行业发出了“过热”警告，并不断提醒投资者注意市场潜在风险。到了2004年初，国家发改委宣布对钢铁、电解铝、水泥三大行业实施宏观调控。随后人民银行两度动用“调高存款准备金率”的利器，国务院也宣布调高钢铁、电解铝、水泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例。但这些市场化的调控手段显然难以奏效，今年第一季度的固定资产投资不但没有下降，反而创下了53%这样的新高，投资面临着全面失控的危险。
显然，中央政府无疑是首选了货币政策、价格杠杆等市场手段来实现目的。但在这个节骨眼上爆发的“铁本”案处理进展，却使得这个方向陡然有了不同：此案的具体表现在当事方自然是在审批、用地、纳税等方面严重违法违规，所以难逃相关制裁，但这个特殊时间的背景，也令这些处罚具有了令人熟悉的行政色彩。虽然宏观调控的相关操作需要时间来展现效果，但第一季度的“高热”难退，其实已经暗示相关市场手段难有立竿见影的效果；“铁本”百亿元项目违规上马的过程，更是直接透露出“上有政策，下有对策”的尴尬。
铁本事件暴露出中央政府的宏观调控能力在现实中遭遇到了极大的挑战，地方政府由阳奉阴违发展到公然对抗。中央政府的市场化调控手段，并不能与地方政府的行政干预相抗衡，面对行政行为对市场经济介入而造成的破坏，需要更大的行政力量来对这种破坏进行修补。中国市场经济的完善，显然还有很长的路要走。
当然，板子也不能都打在地方政府身上，中央各相关部委也有应改进的地方。对于铁本事件，许多专家学者、政府官员、企业领导都提到了政府审批改革的问题。一位企业负责人说，按现在的效率，走完程序至少要一年，然后建设至少还要一年，两年一过，市场情况还和现在一样吗？所以，政府的审批制度也要配套改革。
另外，企业和银行等相关部门的盲目决策，除了自身素质和内部监控机制有问题外，也与缺乏信息有关。国家宏观调控部门应加强宏观预警和指导，建立一个透明、权威、详尽、全面的信息平台，让企业和银行提早了解行业过热与否，避免盲目投资。
更为关键的是，必须改革落后的金融体制，使投资主体的投资行为能够得到金融市场的积极配合和有效制约。银行系统要改变过去过度依赖地方政府的习惯。不要以为有地方政府支持，贷款就没问题了，在法制越来越健全的今天，银行必须按法制社会的规则办事，而不是依赖地方政府。
低投资成本的另一面
在此次的铁本事件中，有一种看法相当普遍，当地政府官员、企业家及普通民众中有相当部分人认为铁本运气不好，撞在宏观调控的“枪口”上，假若铁本能在今年底投产，说不定两三年内就能收回投资。理由是当地的土地和劳动力价格都比宝钢便宜得多，投资成本低，每吨螺纹钢的生产成本也在1500元以下（2003年螺纹纲的市场均价达3500元）。
我们姑且不论钢材价格波动对铁本赢利的影响，民营钢铁企业投资成本低却是实实在在的。根据历年来公开的一些资料，民营钢铁企业每投资一个100万吨的钢厂，要比国有企业节省30%-50%的成本。
这些年里，理论界常常对民营企业的投资低成本大加赞赏，并将这种现象提高到制度优势的角度来肯定。但这种低成本优势有时候掩盖了社会付出更大代价的事实，例如一些民营企业将国外的被淘汰的钢铁厂设备廉价搬回来，成本虽然低，但高耗能、高污染，这种项目实际上是前期投资低成本，后期生产高成本。加上相当部分企业在环保、劳动保护等方面的投入严重不足，投资低成本的优势其实很大部分是建立在逃避其本应承担的环境、社会成本上。
这种投资成本软约束也是投资过热的一个深层原因。按照北京师范大学经济学院金三林博士的估算，铁本公司依靠违规占地、违反环保法律和拖欠工程款等至少节省了37.2%的投资成本，这个数字也许正是该公司投资800万吨钢铁项目的重要诱因。而钢铁、水泥、电解铝等行业通过非法和非市场化的运作方式，比正常条件下至少节省了20%-40%的投资成本。面对如此低的成本和高出40%的行业利润增长率，这些行业的投资岂能不热？
进一步看，投资成本软约束的根源是地方政府，即使是民营企业投资，后面也有地方政府的影子。仅从投资角度来看，地方政府的职能错位表现在以下方面：一是从耕地的严格保护者、土地市场交易规则的监护者变成了靠强权垄断交易者和廉价的土地供应商；二是从环保、劳动保护的执法者变成了违法行为的包庇者和怂恿者；三是从弱势群体的保护者变成了强势利益集团的偏袒者。
显然，抓一两个典型是不够的。要从根本上消除我国投资波动的深层次原因还得依靠观念转变、市场化改革和政府职能转变，从根本上消除投资成本软约束。观念转变最主要的是贯彻落实科学发展观，不把GDP作为区域发展考核的主要手段，引导区域之间的理性竞争；市场化改革的重点是投融资体制改革和金融体制改革；而政府职能转变的前提是加快政资分离，加强依法治国。
（ 责任编辑：张雪琴 ）
