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专家详解直销立法：还有多少程序要走
近日商务部部长助理黄海向外界表示，“直销立法没有时间表。”一石激起千层浪，直销立法到底何时能出台？这再次成为了市场关注的焦点。
原本列入国务院2004年度立法计划的直销系列法规早应出台，可为何至今也不见“动静”？4月17日，来自国家立法部门的一权威人士向记者透露，由于直销立法的复杂性，涉及到多个问题层面，正严格按照国务院颁发的《行政法规制定程序条例》向前推进。
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而在此前，国家商务部、国家工商总局也分别将直销法规草案报送到国务院法制办审查。
直销立法起草工作已完成
那么，直销法规目前进行到了哪一步？
就直销法规的立法程序，北京市大成律师事务所大律师、直销法律专家刘忠，中国律师协会副会长彭雪峰按照《行政法规制定程序条例》规定进行了解读。
刘忠称，按照《行政法规制定程序条例》规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。依据此规定，目前商务部和工商总局报送到国务院法制办的仅为法规的草案。
《行政法规制定程序条例》第12条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结经验，广泛听取有关机关、自己和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。
而在报送草案之前，国家相关职能部门已就直销立法，先后召开了两次厦门会议和4次“专题会议”，并与内外资企业进行了广泛的座谈和征求意见。
上述权威人士透露，按照原来的立法计划，直销系列法规在2005年初即可出台，但由于直销法规在一些主要制度上如限制层次、奖金拨出比例、企业保证金制度等存在争议，立法部门先后进行多次调研。 2005年初前后，商务部和工商总局相继将各自负责的直销法规草案报送到国务院法制办。
此后，国务院法制办又将进行怎样的程序？
刘忠称，按照《行政法规制定程序条例》第17条规定，报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。第18条规定，行政法规由下列情形之一的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门：制定行政法规的基本条件尚不成熟的；有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门协商的；上述送审稿不符合本条例第十五条、第十六条规定的。
（注：第十五条：起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。第十六条规定，起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明和有关材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况作出说明。有关材料主要包括国外的有关立法材料、调研报告、考察报告等。）
还有多少程序要走？
刘忠大律师认为，按照目前立法程序来看，送审稿被退回的可能性已不大，现在已进入了下一步的审查阶段和决定与公布阶段。
而审查阶段将进行如下几个程序：
一、“研究论证”阶段
“目前，直销法规没有在预计的时间出来，就是对送审稿规定的主要制度存在较大争议，”刘忠说，按照《行政法规制定程序条例》第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。刘忠认为，这里所指的“应当”，按照法律的“行话”来说，是“必须”的意思。
按照该法律的规定，由于在直销系列法规送审稿中，直销开放模式、保证金制度、准入门槛等问题上存在着较大争议，可以视为“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的”，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。“这也是目前国务院法制办正在着力进行的程序。”
据了解，从3月底至4月初，国务院法制办先后召集外资企业雅芳公司、安利公司，内资企业天狮、瓜拿纳等座谈，并听取了专家、学者及商务部、工商总局等意见。接下来就是研究论证。而在4月13日，国务院经济发展研究中心又邀请国务院法制办、商务部、工商总局和安利、玫琳凯、如新等企业，并同时邀请了北京某大学的几位教授举行座谈会，就多层次计酬问题、保证金等问题展开讨论了。有关人士认为，由于国务院发展研究中心的特殊身份，也可以看做是“研究论证”阶段的一部分工作。
刘忠律师认为，直销法规现在正处“研究论证”阶段，从目前事态进展来看，此阶段仍未结束，国务院法制办此段时间将继续召集相关单位和人员举行研究论证。
二、“协调”阶段
研究论证阶段结束以后，直销法还是不能出来，立法程序将转入“协调”阶段。
中国律师协会副会长彭雪峰说，依据《行政法规制定程序条例》第23条规定，国务院有关部门对行政法规送审稿涉及的主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，国务院法制机构应当进行协调，力求达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见及国务院法制机构的意见报国务院决定。
彭雪峰称，经过严格的研究论证程序后，国务院法制办应当认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对直销系列法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。
三、“国务院常务会议审议”阶段
完成这一切后，直销法规草案由国务院法制办主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议；对调整范围单一、各方面意见一致的草案，可以采取批传方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批。
至于决定与公布阶段，则必须走完如下几个程序：
按照《行政法规制定程序条例》第26条规定，行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。刘忠称，依此规定，如果直销法规草案不是采用批传方式通过，就必须上总理办公会通过。
刘忠称，直销法规草案通过批传或者总理办公会后，国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。
直销法规草案签署公布后，要及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。
直销法规的施行日期，至公布之日起30日后开始施行。
与此同时，国务院法制机构还将拟定行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。
据分析，按照目前的立法工作进度，预计在6月前后直销法规将出台，8月前后，直销法规才能施行。
据透露，目前国务院法制办在对直销法规草案送审稿的审查中已经注意到了直销行业的一些交易习惯（直销模式等），对草案中的一些规定在调研论证后将进行调整。对企业保证金，大小企业的标准基本一致，每个月基本控制在2000万元左右，一年累计不超过1亿元。
对时下争论较热的雅芳试点，并由此引出的中国立法开放直销市场最终将采用什么模式的敏感问题，上述权威人士与刘忠律师都没有明确表态。但据一些业内人士分析，从世界直销联盟协会的管理及其直销市场的惯例，多层次仍将是直销市场存在的一个主要模式。有一点可以预见，直销法规出台后将对这方面作出明确规定，单层次直销模式并非唯一模式。
（ 责任编辑：魏喆 ）
