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WTO约束与烟草业改革
烟草商业最为严重的问题 是市场分割、地方保护
从事烟草民营化研究的周阳敏博士一针见血地指出:烟草的“国家专卖”，常常变成了“省市专卖”、“区县专卖”,最后，在一些地区变成了在专卖垄断组织中处于权力结合点的个人所独占的“私人专卖”。
而事实上，作为国家层面的改革努力一直没有停止。
地方分割让烟草企业难成气候
烟草工业内曾经有个说法:把烟草企业做到30万箱容易，60万箱则很难。据《瞭望东方周刊》调查了解，“难”在地方封锁，地方封锁是企业做大做强的瓶颈。
长期以来，烟草专卖系统都是“二合一”甚至“三合一”的体制，烟厂、烟草专卖局和烟草公司三位一体，掌握着本地市场的生杀大权。另外烟草一直是各地方政府的财税大户，受利益驱动，地方政府尽可能地拒绝外烟进入，实行地方保护。
从2002年的统计数字可见:国烟单一品牌销量第一的“白沙”为85.4万箱，第二“红河”为82万箱，第三“红梅”为60万箱。与此对比，世界前三位的菲莫、英美烟草、日本烟草年销量都在千万箱以上，“万宝路”的销量也在900万箱以上。
烟草的品牌集中度太低已经成为中国加入WTO后与外国烟草抗衡的最大软肋。
数据表明，到2002年底，中国有烟企123家（包括3家合资企业），其中产量在10万箱以下的有36家，10万到30万箱的35家，30万到60万箱以上的共52家。10万箱以下小烟厂占到1/4强。
有关部门对106家烟厂进行统计后发现，销售利润率低于5％的达67家，其中36家销售利润率表现为负数。一类品牌不到10％，大小企业、优劣品牌夹杂在一起，难成气候。
统一市场的努力
在这种情形下，从2002年起国家烟草专卖局就开始酝酿“大市场、大品牌、大企业”的远景目标:中国烟草总公司成立一个巨大的国企，中烟工业集团，统一管理整个烟草行业的国有资产，总公司下设不同职能的几大集团公司，负责卷烟生产、销售、烟叶、进出口等业务。
根据公开的报道，改革的具体推进路线是:先下后上，先易后难。各省先成立工业集团公司，负责本省卷烟的兼并重组，先在省内做大做强。
按照计划，从2003年起，产量在10万箱以下的小厂被强制性关闭，2004年，产量在20万箱以下的小厂被强制关闭。待省内重组完成后再搭建全国范围内的兼并重组。改革的目标确定为，建立一个平等竞争的全国统一、分级管理的卷烟销售网络体系。
国家烟草专卖局局长姜成康提出烟草业改革要从工商管理分开做起。
所谓工商分离，就是在中国现行的烟草专卖体制下，各省烟草公司不再一兼三职，既管专卖，又负责销售，还负责烟厂生产。改革后，烟草公司不再对烟厂负责，烟厂则根据市场需求自行决定产品的生产和销售。
省烟草专卖局不再对本省的烟厂生产负责，一定程度上打破二者之间的利益共同体，促进各省省内市场对省外开放。
《瞭望东方周刊》在采访中获知，截至2004年年底，全国烟草工业企业经过联合重组后，烟草企业已经由2004年的123家减少到57家。品牌整合效果也比较明显，由原来的上千种锐减到423个;其中国家评比的100个名优牌号卷烟生产已经占全部卷烟生产的73.9％。
冲破财税体制的羁绊
国家烟草专卖局在推动工商分离的同时，也在商业管理上实施一定的改革。
从2003年起，流通领域开始加强信息化建设。国家局要求网络建设在今年全部完成。针对企业运营成本高，市场主体多而乱的现状，国家烟草专卖局最近提出加快流通方式的调整，由传统商业向现代流通转变。
但是周阳敏认为,这些改革都是在不根本改变烟草专卖体制的前提下,对生产、营销进行局部的调整。他认为市场分割的根本在于现行的财税制度,有限改革难破垄断。
1994年实行分税制以后，烟草的税种大致分为中央税和地方税两类:地方税名目有农业特产税、城建税、营业税以及教育附加等。中央税包括消费税、所得税和增值税，其中后边两个税种现在为中央和地方共享。
1994年分税制改革后，中央财政通过税收返还、一般性转移支付和转型转移支付三大块构成对地方财政的补助支出。就烟草税来说，以1993年收支基数作为考核，完成的才能保证中央给予地方的财政转移支付，而新增的转移支付则依据当年地方消费税与增值税的增长而定。
对改革的具体操作方式持有不同意见的专家认为,卷烟消费税是在哪里生产就在哪里缴纳，地方政府肯定不希望外地卷烟进入本地市场。烟草消费税大约占到了烟草全部税收的三分之二，更成为地方政府争夺的目标。卷烟工业高额的税收对地方财政作出的巨大贡献，必然导致地方保护。
“工商分离改革并没有触动烟草专卖局对各地市场的独占局面。如果谁要想抵制哪个省的哪个企业，仍是轻而易举。 ”
WTO约束下的烟草业改革方向
从1991年6月七届全国人大常委会以立法的形式确立烟草专卖制度以来,专卖体制为增加国家财政收入做出了巨大贡献,整个行业已经发展成为一个拥有5000亿资产、每年上缴1400亿税收的庞大产业。
但是由于政企不分产生的积弊也日益沉重。曾几何时，反对垄断、取消专卖的呼声一浪高过一浪。
烟草行业直到今天仍然保持着政企合一的体制，政府目标与企业化运作之间的矛盾愈发尖锐，单纯依靠政府的行政行为已经很难解决市场经济下面临的诸多问题。烟草业管理体制来自内外的冲击与压力日益增大。
WTO谈判中，虽然暂时保住了专卖的体制，但WTO规则的前提是将企业作为经济贸易主体而不受行政干预，烟草政企合一的体制肯定要变。尤其是今年2月27日，世界首个反吸烟公约《烟草控制框架公约》正式生效。作为该公约的签约国，中国将在全国人大审批后实施这一条约。
国家烟草专卖局烟草经济研究所的王玉麟研究员说，按照公约的各项条款，中国的烟草价格、烟草广告和烟草包装面临重大变革。
他认为，加入公约就意味着中国政府在法律上明确承认烟草的严重危害，特别是承认烟草业在经济上的破坏性效果，这和中国一直以来对烟草在经济方面的看法有很大不同。
他指出,在公约的要求下,政府将由既是烟草业的所有者又是烟草业的管制者的双重角色逐步变为单一的烟草业的管制者。
业内人士呼吁政府打破现行的各级烟草公司和烟草专卖局“一套人马，两块牌子”的体制，建立和完善真正的烟草行业非官方组织，逐步取代目前烟草专卖机构的部分职能，实现政企分开，使烟草企业之间充分开展市场竞争。
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（ 责任编辑：胡立善 ）
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