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国有商业银行改革进入攻坚阶段，金融大案却频频曝出。实际上，违规的危害早已为业界所认识，并自上世纪90年代中期开始大规模连续不断的整治，但为何至今仍未杜绝并屡屡发生？值得我们深思。
制度错位与“零容忍”缺失
银行内部制度安排缺位是基本原因。“没有规矩无以成方圆”，当前，银行内部制度安排缺位主要体现在以下六个方面：其一，制度存在漏洞。主要指制度不够严谨，导致想象空间过大。近期曝出的案件，基本是沿着“疯狂揽储→勾结‘内鬼’→制假凭证→挪用(或诈骗)资金”这样一条路径犯罪的。这一系列的运作，与现有的法律制度和银行内控体系的漏洞不无关系。如监管部门对存款的规定，主要体现于储蓄存款的保密和存款利率的严格控制，其余的相关规定都比较原则，缺乏操作性。再如商业银行内控制度，因实行条块管理，一些规章自相矛盾，漏洞不少等等。
其二，部分制度缺失。主要指制度对所有的经营活动未能完全涵盖，留有盲点。如很多银行都拥有额度较大的抵债资产，但未制定系统的抵债资产的管理制度等。
其三，制度供给非系统性。主要指各制度间未能相互依存，互为补充，并形成严密的体系。在组织机构庞杂、目标多元下，制度供给自然多元，制度目标自然难以一致，制度间的相互矛盾自然难免。同时部分制度供给“头疼医头、脚痛医脚”，而金融现象相互交织，这种不能言顾左右的制度供给，难免在封闭某一风险敞口时，在其他方面创造更大的风险敞口。
其四，制度滞后或超前。主要指制度与现实缺乏协调性。中国经济正处于高速成长的时期，与之相伴，银行经营的内外环境亦快速变化，而制度的供给者有时未能前瞻性地提供制度供给或适时修订制度，造成市场经营者在指标的压力下，不得不逾越制度，以完成经营行为。如社保资金协议存款的问题，人民银行曾容许个别省份试点，但实际上，这已经是全国性的市场需求，在此情况下，个别非试点省的小银行开始办理，在竞争压力下，其他一些大银行也开始有了办理的动机。在此状况下，如果没有有效的制度供给，极易给不良动机者创造作案的机会。
另一方面，制度设计者利己主义行为也会导致上述情况的发生。即制度设计者为保护自己，将制度设计得尽善尽美，无懈可击，却偏离实际，难以操作，逼迫制度执行者实际运行的越轨，并给不良动机者创造作案机会。
其五，潜规则盛行。主要指非正规化但被普遍认可的规则盛行。在考核指标的驱动下，上述制度缺位的情况，必然导致潜规则的出现。如制度约束人的管理规则，在制度难以操作下演化为“领导都是正确”的潜规则；再如一些利己的“变通”行为，在满足客户和市场需要的外衣下被认同等，如中行高山案长期得不到揭露，不能不说和这些潜规则相关。
另外，不得不提到的是，制度执行缺乏“零容忍”的理念是根本原因。
国际上内控制度较为健全的银行普遍实行“零容忍”。所谓“零容忍”，是指事先确定的某些行为一旦发生，就坚决一视同仁照章处置，决不宽容。在这一理念下，国际银行界基于“人之初，性本恶”的假设，在设计内容上以实际的约束和现实的激励为基础，建立相关的制度体系，确定行为的容忍范围，一旦超越范围，坚决按制处理。而我国的银行普遍缺乏“零容忍”。
用治理结构控制操作风险
何谓操作风险？巴塞尔委员会的定义是由于不充分的或失败的内部程序、人员和系统所引起损失的风险。消弭操作风险的重要路径是建立和完善公司治理结构。
东南亚金融危机以后，国际金融监管机构进行了一系列的案例研究，得出结论：商业银行薄弱的管理和治理结构会引发储蓄和信贷危机；良好的管理和治理结构则会给银行良好的回报。因此，要充分认识到治理结构改革在国有商业银行综合改革中的重要性。通过股份制改革，理顺产权关系，引入非国有注资主体，建立以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等机构为主体的组织架构和保证各机构独立运作、有效制衡的制度安排，以及建立科学、高效的决策、激励和约束机制，并引入真正的独立董事制度，为操作风险的防范奠定基础。
另外，按巴塞尔原则重建操作风险管理机制也是非常重要的。
2001年12月，巴塞尔委员会提出了关于银行操作风险管理的四个方面的十条原则，国内银行业应认真研究实施。
从目前看，为保证这些原则的逐步实施，应做好以下几方面工作：
建立卓有成效的风险组织制度。即借鉴国外先进银行的经验，在组织架构上将业务线、风险线和内部审计线三条主线分离，且相互独立。风险线和内部审计线实行垂直管理，风险管理委员会和审计委员会直接对董事会负责。
制定和完善全面、系统的业务控制制度，并使制度能紧随业务的发展、环境的变化、中心工作的更替、创新的要求，及时得到调整、修订和补充。
利用先进技术和计算机系统进行刚性约束。
增强制度的执行力。哲人培根曾说过：“没有执行的制度比没有制度更可怕。”没有制度，可以制定；有制度形同虚设，一切监督便成空言。
（ 责任编辑：胡晓波 ）
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