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北京大学中国经济研究中心 沈明高
中央财经大学财经研究所 王卉彤
中国人民银行金融稳定局 徐 忠
我国的经济改革已经走过了四分之一个世纪，以渐进为特征的改革以其特有的滴水穿石般的耐心和毅力排除了横亘在改革道路上的一道道障碍，中国式崛起的经验无疑将在经济学的教科书上留下浓重的一笔。然而，中国经济改革何时功成身退还没有时间表，这一方面是由于不少改革还需要时间加以完善；另一方面，从部门改革的角度来看，我国金融改革还处在起步的阶段，更主要的是，市场的力量还没有穿透正规金融与非正规金融之间的政策壁垒，从某种程度上说，这是我国经济改革的最后一场攻坚战，也决定了经济改革从计划经济向市场经济转型的时间表。改革的最后一块处女地 我国的经济改革是一个逐渐将经济权利归还个人和企业并使这些权利从主要受政府约束让渡到主要由市场约束的过程，也是一个政府和市场重新定位的过程。
发端于农村，改革赋予了亿万农民决定生产什么、生产多少的自主权；流通领域的改革使得供需双方获得买和卖、按什么价钱买卖的权利；国有企业改革和改制使得企业经营者的努力程度与收益挂钩，体现了作为企业灵魂的企业家的权利和价值；劳动力市场的开放使得劳动力重新获得迁徙和择业的自由；即使仍然是集体所有的土地的使用者，农民也可以享受有限的土地租赁权；私人资本也可以进入包括民用航空业在内的大多数原来由国有企业垄断的行业，是对投资权的尊重。
到目前为止，改革还没有触及的是个人或企业融资的权利，个人的唯一合法融资渠道是以国有银行为主的金融机构，企业也只能从金融机构或高度管制的资本市场两个渠道融资。现代金融理论认为，金融包括投资和融资两个部分。只有投资权而没有融资权，个人或企业的金融权利是不完整的。
金融权利多元化的困难是多方面的，既有市场培育、信用机制的建立问题，也有传统政府管理体制的惯性。首先，国家对信贷市场的长期垄断压抑了体制外非正规金融成长的空间，市场不完善或市场操作的不确定性是金融集权的一个主要理由。近期银行贷款利率放开以后，金融机构仍然沿用原来的利率即是一个很好的例子，这里固然有国有金融机构对利率不敏感的原因，更重要的是，没有一个有效的利率发现机制。
其次，个体信用机制不健全有可能导致个体信用对国家信用的侵犯。信用是金融活动的基础，长期以来我国金融机构的信用基础是国家信用或集体信用。在目前个体信用没有充分建立的情况下，金融权的多元化所带来的不确定性可能会将信用风险转嫁给国家，一些陷入财务危机的证券公司和企业最终不得不由国家托管就是例子。
再者，传统的体制惯性拖延了金融多元化的进程。在计划经济时代，一切经济资源归国家或集体所有，金融资源也不例外。由于金融在资源配置中的独特作用，金融权更是政府行政权利的延伸。无论是经济规划、产业政策、项目审批还是宏观调控，金融权与行政权的合二为一是体现政府意志的重要保障。这也是为什么在大多数经济权利已经多元化的今天，金融权特别是融资权仍然集中于政府控制的大型金融机构的主要原因。
金融权利过度集中的代价也是十分昂贵的。金融集权事实上将经济风险集中于国家。金融集权的一个主要特征是限制个人或企业使用“自己的钱”的权利，而迫使个人或企业将这一权利委托给国家指定的、以国家信用作担保的金融机构。
由于金融市场上普遍存在的信息不对称，用“别人的钱”可能引发双重道德风险，一方面，金融机构在经营“别人的钱”的时候存在着客户选择和贷款使用监督等方面的道德风险，另一方面，企业在用“别人的钱”的时候存在着以牺牲别人的利益为代价为自己谋利的道德风险。由这两类道德风险产生的信用风险通过金融集权转化为整个经济的风险，最后迫使政府承受。
金融集权还侵害了个人或企业经济权利的完整性。经济活动中大量的商业机会稍纵即逝，没有融资权就很难把投资机会变成收益，从这种意义上说，没有完整的融资权就没有完整的投资权。我国目前中小企业融资难反映的就是投资权利多元化与融资集权之间的矛盾，通过非正规渠道融资是大多数中小企业唯一出路。
然而，由于非正规渠道融资的正当性得不到法律的保护，对个人和中小企业来讲，非正规融资不但不是权利而是背上了沉重的枷锁。在“投机倒把”等计划经济时代的名词离我们越来越远的现在，“非法集资”和“非法吸收公众存款”仍然是现行犯罪行为，投资与犯罪之间仍然只有一步之遥。
正规金融的非正规渊源
非正规金融的概念非常广泛，从个人借贷、企业间借贷、银背（中间人）借贷、合会、典当、商会融资、私募基金、钱庄、贸易融资等，在一些地方，甚至有通过当地的寺庙作平台进行融资。在我国的计划经济时代，这些融资方式往往贬称为地下金融或非法金融，现在则较为中性地称为民间金融。
金融是货物交易的延伸，交易过程中产生的信用是金融的基础。我国历史上著名的山西票号是在产业资本的基础上发展起来的；犹太人的发家史也是产业资本与金融资本成功结合的典范；即使在十九世纪末、二十世纪初期我国银行开始出现的很长一段时间里，没有专门的银行监管机构；在香港，到现在也没有专门的中央银行的设置，港币由几家金融机构代为发行。
这些例子说明，所谓的正规金融机构乃是非正规金融机构发展的产物，是在总结非正规金融成功经验的基础上成长起来的，正规与非正规之本质差别仅在于是否为金融监管当局所承认。正规金融的发展逻辑不会也不应该反过来限制非正规金融的存在和发展，更不是为了限制个人或企业的金融权利，而是更好地保障这些权利。
在市场经济较发达的国家，金融市场的进入门槛较低，非正规金融较为少见，但正规金融仍然沿袭了民间金融的一些基本原则。在西方一些国家存在的“教堂之塔”原则就是一个很好的例子，这一原则的大意是，借贷过程中对借款人的了解远比抵押品和法院重要，一个好的金融机构应该是“站在教堂的塔上就能看见你的贷款客户，知道他们在做什么”。
我国对非正规金融的歧视主要源自对国有正规金融的保护，但这样的保护事实上将“孩子”与“脏水”一起泼了出去。在目前，非正规金融的存在至少有以下几个方面的重要意义。
第一，由于缺少法律的保护，非正规金融的形成是以个体信用为基础的。个体信用通过文化习俗、地缘关系、血缘关系和人脉、商脉等社会网络关系建立起来，对借款人的名誉、借款人从事的生产经营活动以及借款人的个人交往关系都有详尽的“记载”。银背、合会等就是以这些“信用平台”为依托发展起来的一种金融组织形式。
第二，非正规金融借助于“分层信息”解决借贷中存在的信息不对称问题。非正规金融可以利用各种非正式的信息场以较低的成本解决信息不对称的问题。通过与当地的社区性组织（如商会和行业协会等）、生产性组织（如农民专业技术协会和生产合作社等）、中间人（如当地有一定声望的社会名流）以及其他信息含量丰富的组织（如汽车俱乐部、养鸽协会，甚至寺庙等）区隔借款人、甄别贷款项目，降低贷款风险。举例来说，龙头企业可以通过其对农户长期供销关系清楚地了解不同农户的信贷需求、评估贷款的风险，更重要的是，可以通过将货款与归还贷款挂钩的方式降低还款风险。在一些地方开始出现的资金互助合作社也正在其与生产合作社之间的天然合作关系的基础上建立起来的。
第三，非正规金融可以利用“社会资本”替代实物抵押品或法院来保障贷款的安全。在发展经济学中，将社会网络、非正规的组织形式和以社会习俗为基础的非正规合约形式等统称为社会资本，与实物抵押品和法院的作用类似，社会资本是虚拟的抵押品或法院；所不同的是，由于社会资本大多约定俗成，比实物抵押品或通过法院解决借贷纠纷的成本要低得多。
在经济发展的早期，非正规金融可以解决借贷过程中的事前、事中和事后风险，是一种比正规金融便宜得多的制度安排。在事前，民间金融可以通过各种信息场筛选借款人和贷款项目，防止贷款中的逆向选择（即在给定较高的利率水平下，风险较高的借款人更有可能借款），降低贷款的事前风险；在事中，贷款人可以利用对借款人生产经营活动的了解掌握贷款的用途，防止道德风险（即借款人可能从事对贷款人有害的活动）；在事后，贷款人可以利用“同辈压力”（如坊间的闲言碎语）、“集体惩罚”（如所有民间金融组织联合拒绝对欠款人发放贷款）、“关联博弈”（如抵制与欠款不还的人做生意）等防范借款人的“策略违约”（即恶意拖欠贷款）风险。
第四，非正规金融与正规金融的竞争和互补关系。有关研究表明，来自非正规金融的竞争对正规金融机构治理结构的改进和绩效有正的影响，一方面竞争可以鼓励正规金融机构的创新，另一方面，正规金融机构也可以向非正规金融学习。国外的经验更指出，非正规金融与正规金融可以相互补充，非正规金融可以利用其信息优势对发展早期的企业进行融资，当企业建立起一定的信用记录后，有可能成为正规金融机构的客户；在一些地方，也存在着正规金融与非正规金融组合贷款的现象，分散信贷风险。
第五，非正规金融市场可以成为利率发现机制的一个重要组成部分。
让非正规金融成为改革推动力 我国经济改革的经验是改革的成功来自于改革之外。我国金融改革也不会例外，非正规金融发展的经验可以为正规金融改革提供经验，来自非正规金融的竞争也可以成为金融改革的重要推动力量。然而，要做到这一点，需要解决以下几个方面的关键问题：
从政策和立法的角度区别对待“用自己的钱”和“用别人的钱”两种金融活动，保障个人或企业用“自己的钱”进行投资和融资的权利，如允许非存款类小额信贷机构利用自己钱发放贷款，并对这些企业进行“非审慎监管”，同时加强对“用别人的钱”的金融机构进行审慎监管。
从法律上明确区分投资与诈骗。修改“非法吸收公众存款罪”、“非法扰乱金融秩序罪”等条款并制定反高利贷法，特别要区分金融诈骗与正常的投资行为。金融监管的主要目的是防止金融机构中存在的由于吸收公众存款而带来的道德风险，即以牺牲存款人的利益为代价追求金融机构自身的利润最大化，除此之外的正常的个人和企业借贷行为应该予以合法化。根据借贷的类型、用途和潜在的风险，放宽“非法吸收公众存款罪”的上限；制定反金融诈骗法；取消“非法扰乱金融秩序罪”；制定利率市场化法，将“高利贷”的利率上限放宽到银行贷款基准利率的八倍以上。
实施分层监管，按照不同的监管要求对国立银行和省（市、州）立银行分层监管，有利于竞争性金融市场的形成。国家级监管机构可以着重对全国性的大型银行进行监管，中小银行可以由各省按照当地的具体条件制定不同的监管措施进行监管，这样既考虑到了地区的差异性，也发挥了省级政府在监管方面的积极性和创造性，同时兼职监管的规模效益，可以为中小金融机构的发展创造良好的环境条件。
（ 责任编辑：张雪琴 ）
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