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[编者按：这是仲大军先生为今年6月25-27日在海口召开的政府转型会议提交的论文，其中提出了许多重要而新颖的观点，值得理论界关注。
北京大军经济观察研究中心主任研究员 仲大军
我国新一届政府在致力于抓经济发展的同时，不失时机地提出了构建和谐社会的口号。围绕这一目标以及从中长期的眼光来展望我国的政府建设，我们必须全面准确地把握这一历史时期我国政府转型的主导思想和主要内容，清醒认识转型思想及所需要进行的改革。转型是一种保障，保证我们国家长治久安地平稳发展；转型是一种需要，它使我国政府永远适应变化着的形势；转型是一门科学，它使政府的变革取得真正的实效而不是徒有形式；转型应具备深厚的理论基础和改革实践经验，着眼于中华民族的长远发展，而不是临时措施和为应付一时需要之计。
中国的政治体制总是遭到西方国家的非议，在世界经济全球化的时代，东西方各个领域都在接轨与融合，唯有在政治体制上，中国始终与西方国家保持着差异。这种状态能持续多久？在这种政体状态下，中国的政府转型需要怎么转？什么样的制度取向有利于我国平稳发展，什么样的政府转型有利于和谐社会的构建？回答这些问题需要足够的政治理论和智慧，现提供一些粗浅的认识，供大家参考。
尽管，这次会议主要研究政府功能上的问题，但决定政府转型大方向的政治理论问题，我们不能忽视和绕过，对这些问题有了清楚的认识，便可以更好地指导政府的具体工作。
一、中国传统的执政伦理、执政方式及人治政治的特点
当前，社会对政府异议最大的是官员的选拔方法。各级地方官员是组织任命、上级提拔，还是民主选举？这关系政治官员的公认度和公信度问题，特别是还关系到中央与地方、地方与地方的关系问题，关系到中央集权与地方分权的政治架构和体制问题。特别是还关系到合法性问题，现在一些学者一谈中国政治就是合法性问题，好象凡是未经选举的政府都是不合法的政府。其实这都是机械照搬西方理论的表现，而没有从中国自己的历史实际出发看问题。
一个地方的政府首长的来去与人民群众不发生关系，这在一个全球大多国家都实行了民主选举的时代，这种做法已经面临着越来越大的挑战和疑义。如何解释我国的这种现象？我认为必须承认自己国家历史的惯性和连续性，任何一个大国的变化都需要时间和过程。这些年里，我国的政治学思想十分混乱，因此，要想实现政府的顺利转型，首先需要我们的政治学思想进行转型，我国要摸索出一条具有本国特色的政治模式，而不是一味西方化。
政治学首要的问题研究的是权力问题，其次是管理问题。权力问题即谁执政的问题，如何获得执政权力。现代西方政治认为权力的获得是靠选民选举得来的，而中国的传统政治学思想是：不管通过何种方式得到权力，都必须是有德者居之。中国古代的政治学没有系统地阐述权力获得的方式方法，但在经典著作中，都谈到了执政的最高原则：德者居之，政者正也。这是中国政治学与西方政治学不同的地方，中国政治学不管手段，只要目标。西方政治学讲究方式和程序。
《大学》中有段话说：“道得众则得国，失众则失国。是故君子先慎乎德，有德此有人，有人此有土，有土此有财，有财此有用。”中国文化把“德”看做政治的最高标准。从这一原则出发，引用到今天，那就是不管现在当政者的权力是怎么来的，只要有德，就有合法性，不管这个官员是人事选拔的、竞选的、推荐的、还是世袭的，只要他有德有本事，就承认他的执政地位。
不言而喻，在中国的传统政治里，权力的获得主要是靠武力、暴力和计谋，只要执政者不符合“德”的标准，民众即可鸣鼓而驱之，德者便可替而代之。而新的执政者不管使用了什么手段获得权力，只要有德，就可以执政。《大学》里还说：“唯命不于常，道善则得之，不善则失之矣。”几千年来，中国人就是按这种方法行事，今后的中国可能也难改变这一政治学的基本方法。
了解了历史，我们便理解了中国的现状。那就是首先要承认当前中国政府的合法性、权威性，即共产党执政领导的合法性，因为中国共产党的政治权力是靠着一支仁义之师通过几十年的革命斗争获得的，这是至今为止中国历史中唯一获得权力的方法。直到21世纪的今天，中国的权力执政方法还没有演进到民主选举的阶段。这是中国与世界其他国家不同的地方。在今天这一历史阶段，考察中国政治的合理性与否以及它的优劣状态，只有按传统的政治标准：最高政治家的德行与才能，即胡锦涛和温家宝的人品及治国能力。
我曾经在另一篇文章中论述过中国政治接班人的问题，论述过中国政治的储君制的合理性。今天的这一任政治领导人都是经过长期的挑选和储备选拔出来的人，这种政治执政模式是中国的特点，它的确具有一定的优点，既有上一辈政治家的鉴别和赏识，又有社会实践的检验和考核。因此，这种选拔方式很难说比西方民主选举式差。我们必须承认这种现状，但也时刻准备着在适当的时候进行更加符合时代潮流的政治执政模式改革。
二、中国人治政治特点及执政方式上的转型需要
由于这种执政方式不是来自选举，而是来自武力和继承，所以传统政治的主要特征是人治而非法治。人治政治的特点是：在人治政治下，各级地方权力来自中央最高权力，在古代是来自皇权，在今天来自中央集体领导。人治政治最高的要求是要有一个好国家领导，在古代是有一个好皇帝，在今天就一个好的国家主席和总理。这种政治往往使国家形势随着领导人的更替而变化，因而也导致这种政治对各级政府领导人有着较高的要求，特别是对国家最高领导人。国家的兴衰往往在很大程度上系于一人之身。
人治政治下的人治政府与选举政治下的民选政府最大的区别在于：人治政府特别注意官员自我修身的作用，这是中国政治的一贯要求。一套四书五经实际上都是为中国的官员量身定做准备的。也就是说，人治政治的激励主要来自内部和上级而非社会监督。这是人治政治与民主政治最大不同。民选政府具有较大的外部制约性，也就是说外部性较大。
自我约束是中国的政治传统。在历史上这种执政模式遇到明君时，天下太平，社会繁荣，遇到昏君和庸君时国家也容易产生腐败，最后导致社会再一次通过非和平的方式更替执政者，并且，每一次权力更替对社会都是一场大破坏。这一规律在今天仍然循环存在着。
另外，人治政治的另一弊端是，使人民远离政治，执政者与人民难以保持密切的关系，从而产生政治淡漠和疏远。因此，比较和衡量起来看，这种权力更替的成本较高，代价较大。中国在保持这一模式的同时，必须参考国外的一些先进方法，从而提高我国的执政水平。
中国目前的实践是，在组织部和上级领导选拔任命的同时，辅以群众评议选举。今后是否可以更进一步，在保持本国特色、努力获得人民拥护、努力提高自己的执政“道德”水平的情况下，选择适当的时机，逐渐转变权力更替的方式。譬如，可以在几个县市进行民选试点，总结出经验，逐渐向全国扩散，逐渐培养公民与官员的民主选举意识。中国如果将历史传统与国外经验相结合，相信会产生一种更有活力的执政方式来，中国将出现更加蓬勃、欣欣向荣的和谐社会新局面。
我们还要明白一点，即使在我国君主任命官吏的历史上，也出现过社会推举优秀人士进人政府做官的时期，在现代社会的今天，我们要把这一传统发扬光大。不仅承袭严格考试的科举制，更要把民主选举这一方法建立起来。
但是，由选举官员引申出来的将是地方与中央的关系问题。地方官员如果来自地方的民众选举，就必然与中央减少了联系，权力如果不是中央给的，那么，中央的指令便可能受到冷落。在这种情况下，我国一贯实行的中央集权制能否保持下去就成了问题。因此，我国在设计地方选举的时候，必须考虑中央政府的影响，保留中央政府的决定权。我们应当看到，目前我国的这种中央集权制，建基于地方权力中央赋予、建基于中央任命制的基础之上，一旦抽掉了这一基础，中央集权便要大打折扣。这对于中国这样一个大国来说，是否有利于统一和完整，是一个重大的考验。
但是，适当的行政分权对于我国也是需要的，选举制的逐渐引进，必将给地方带来越来越大的权力，中央的指令必然会相对减少。但这一切实验都需要在今后一段时间内小心谨慎地探索。
二、中国政府政治转型的内涵：
一党制下的多党协商制，中央集权下的有限的地方权力和自治，
一个社会最高的和谐是政治和谐，政治转型对于我国和谐社会的建立至关重要，因此要把它放在首要位置来探讨。上一段我们探讨了政府执政的方式，现在要讨论政府管理问题。谈到管理，离不开民主，中国政府到底要实行哪些方面的民主转型？我们还是需要历史的智慧。
政府的管理涉及到政治体制模式。中国今后到底要建立一个什么样的政体，是象西方国家那样的多党制，轮流坐庄式，还是一党制，政治协商式？是继续中央集权制，还是联邦式的地方自治制？在这一点上，我们的思路要明确。
以往的政治转型讨论，国内学者大都有一个西方国家的参照系，大都形成了一种固定的思维模式，往往按国外的政治模式思考问题。但是，中国的改革开放已经进行了将近三十年，这些年中主要进行的是经济体制改革，政治体制基本未动。有人认为，引进市场经济后，政治体制或早或晚地也要随之改动。但就中国目前的形势看，中国的政治模式不仅没有向西方模式转变，反而在一定程度上更加固化和“自我化”。
中国的道路使人不得不重新思考“中国模式”。最近，经济学理论界开始反思“华盛顿共识”的失败和“北京共识”的新经验，照搬西方的经济学理论行不通，照搬西方的政治学理论也可能照样行不通。如果中国当年象苏东国家那样进行了改制，恐怕今天的中国不会是这个样子。
因此，今天政治学理论界要思考中国的“超稳定”和“超文明”的政治问题，要考虑中华文明的特殊性问题。为什么人民能服从和适应这种看起来“专制”的政治模式？用有的学者观点看，是未开化的表现，缺乏民主思想根基的表现，或者是“愚民政策”统治的结果。其实这种看法未免过于简单。
中国是一个5000年历史的大国，数千年来的生活实践早已使统治者和被统治者共同创造和摸索出了一条切实可行的政治生活模式。相对于那些历史较短的国家，也只有中国这样的历史大国才会出现“超文明”的现象。所谓“超文明”是指，相对于那些实行民主政治的国家，人民能在一种非西方式民主的状态下以所谓“集体失语”的状态安静地生存。这是使西方国家的人们总是看不惯的地方，也是使西方国家集体产生一种反华意识的主要原因，这也就是西方学者所说的“文明冲突”。
但是，西方国家不理解的这种国民性是几千年中华文明塑造出来的，这种国民性看起来好象近乎“奴性”了一点，实质上却是一种更高智慧的体现。这是人民在衡量了服从与反抗、民主与独裁的利弊得失之后，做出的选择。因此，这种国民性的形成，是一种成熟文明的表现，服从权威的表现，是几千年文明的积淀，并不是蒙昧无知的表现。假如选择象西方国家充分民主分权的政治模式，可能在中国这样一个大国里，社会很难得到安宁和统一。事情很明显，中国的“超文明”现象是中国人民为了维护一个大国所付出的代价。这就是大国与小国的不同之处。
因此，当认识清楚之后，行动上便可以有明确的指导。中国政府今后政治转型的主要内涵是什么？即在一党制下的多党政治协商制，在中央集权为主的行政管理当中实行有限的地方分权和自治。这种国家政体和政治模式基本上在今后多少年内难以改变，只有在这种政体之下，才能保证国家的和谐发展和社会安定。
但是，我们必须明白，我国式的一党制政治模式必须依靠强大的传统力量来支撑，这种传统就是对执政党的严格要求，就是儒家的“修身齐家治国平天下”文化。我们的执政党和政府在有限的多党协商之外，还要加强自身的素质和执政水平的提高。这种模式下的政府必须是一个精英政府，专家政府，政府对自身的要求很高，只有这样才能避免犯错误，适应社会的要求。从这一意义上说，一党制体制下的政府转型，主要体现在官员的精英化和专家化方面，他们必须是一群素质和知识水平较高的人。这就是中国政治文化的传统。
三、政府政治转型的具体体现：实行党政职务合一，
既然认定了一党与多党民主协商式的政体，那么在具体的政府行政表现上，就要体现出一种执政党与政府长官党政合一的统一性来。如同历史上一些政教合一的政体，将政府官员的政职和党职柔和于一身。
目前我国的问题是：党的身份出现在大量的政府行政活动中，严重混淆了党政两种身份。譬如，有些政府份内的事情，往往由一个党的领导去出席，政府与党团社会组织界限不清。
改革开放搞党政分开，搞了多少年，现在形成的这种党委书记与政府行政领导分开的做法不伦不类。一个省，非要搞一个党委书记凌驾于省长之上，一个县，非要党委书记领导县长，这种政治模式是一种不符合国际潮流的改革，是一种以党的形式来代政的政治模式。这种政治模式创造出一种“党天下”的政治氛围，过于突出党的身份，不利于进一步的政治体制改革和政府转型。
因此，下一步的政府转型要从这种两架马车分置的状态下走出来，党政合一，政教合一，政府行政的一把手，也就是党的一把手，执政党的书记也就是政府的首长，书记就是省长，省长就是书记，党政两职兼于一身。这样做，既符合整个国际政治模式，也显明了中国特有的政治模式，并且，为以后远期的多党制政治改革打下基础，谁是执政党党首，谁就是政府的行政长官。
回顾20多年来的党政关系改革，我国在形式上基本上原地未动。实行党政分开，结果不仅在实质上没有分开，却固化了原来的党政两套班子模式。这种模式在企业中或许还可以实行下去，但在政府中要明确的显示出执政党与政府的关系。
当前，我们国家的主席就是党的总书记，这是符合党政合一基本原则的，地方政府今后也要实行这样的变革，不要让党的身份过多地出现在政府的行政活动中。执政党的首长就是地方政府的行政首长，不能以书记的身份参加各种政府政务活动。这是下一步我国政府政治转型的重要任务。
四、修身型的精英政府的建立与社会监督制约
我国政府的类型如果不是一个民选的政府，就必须是一个修身型的高度自我约束的政府。今天的中国政府既要秉承历史文化传统，严格要求自己，努力提高自身的执政能力，还要在社会制约方面创造条件，通过社会监督弥补工作上的不足和缺点。在这里需要谈两点，一是政府机构的规模和行政成本，二是如何建立社会制约监督机制。
本着“德者治之”的原则和本民族的历史传统，中国政府的为政者本该是一个由一群有志之士和德才兼备的优秀分子组成的精英政府，是一个精干简练的政府。但由于我国这种政治体制的软约束，导致政府官员的规模一再庞大和膨胀。
改革20多年中，以国企部门和政府相比较，从1995--2003年，国有单位职工减少了39.6%，国有单位制造业职工减少了74%，而国家、政党机关和社会团体的职工增加了12%。同样的时间跨度，国有单位职工工资总额增加了59%，从6080亿增加到9694亿，国有单位制造业工资总额减少了38.7%，从1754亿减少到1076亿，而国家、政党机关和社会团体的工资总额增加了2.2倍，从555亿增加到1775亿。同样的时间跨度，国家、政党机关和社会团体的职工比制造业职工人数增加了34%，而工资总额要比制造业增加65%。把政府机关增加的工资总额1220亿除以增加的机关职工人数122万，每个增加人员的人均分摊数为十万元，平均每人每年1.25万﹗（注1）
目前，我国政府已经成为一个行政成本十分高昂的政府。政府规模这种持续膨胀模式并不符合中国传统政治学精英政府的理论，仔细研究一下中国历史，中国的社会现实的演变总是与儒家政治学说相矛盾。儒家认为“学而优则仕”，社会上优秀的人士必定要去当官，由优秀人士组成的政府一定是精干简练的政府，为人民服务的政府，管理成本较低的政府。但历朝历代的变化最终总是导致一个腐败庞大而臃肿的政府。为什么能出现这种理论与实际不符的现象呢？主要是中国的政治学没解决好一个政府权力制约的问题，未能建立起有效的社会制约机制。传统的中国政治，政府拥有无限的权力，并且，一切权力来自最高统治者，各级官吏主要是为最高统治者负责。这种制度和机制导致的结果是：总是最大限度地调动社会资源，满足庞大的政府需求和最高统治者的需求，最后导致社会不堪重负，怨声载道。
这种政治体制和政府模式以及它所产生的社会后果在今天的中国仍然存在着，因此，这一问题也就成为当今中国政府转型的重要问题。我认为解决这一问题需要在以下几个方面做工作。
第一，政府开支预算每年或每半年定期向社会公开和汇报，政府应当把自己的行政成本进行横向和纵向比较，社会通过媒体舆论对此进行评议和监督。政府的税收预算不能是无限制的，并不是税收增长越高越好。近几年里，我国政府税收高速增长，这既反映了经济活动的活跃，也反映了政府行政成本和其他开支的增大。政府是否将这些税收都合理地应用到公共产品提供中去了？政府要建立起一种向社会汇报的制度，定期向人民群众报告行政开支内容。
第二、政府提高对自身素质和能力的严格要求，提出精英政府的口号，提高每一个公务员的执政能力，裁减不合格的人员和冗员，以提高自身素质的方法提高工作效率和降低行政成本。
第三，开通社会监督言论渠道，除了政府自身的监察机构，要特别加强社会监督的力度，但这需要更多的信息透明度，政府应向社会披露更多的行政信息和社会数据。从目前的情况看，我国各级政府基本上还不是一个信息供给充足的政府。登陆北京市政府网站“首都之窗”，所披露的数据少得可怜，统计栏目中调不出统计数字。作为首都的北京市都这种状况，至于说其他城市也可想而知。政府信息不公开，已经成为社会监督和制约的重大障碍。
因此，今后几年，政府转型应当在这些方面下功夫，要将一个指令输出型的政府向信息传入和输出型的政府转变，将一个权力封闭型政府向社会参与型政府转变。这些手段的采取，可以在一定程度提高政府工作效率，遏制腐败现象的发生，最终导致和谐社会的建立。
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（ 责任编辑：雨辰 ）
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